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Ações e recomendações do Banco Mundial a Portugal e ao Brasil, na condição de “partido político”, em torno da internacionalização da educação e do conhecimento

Zuleide S. Silveira

Doutora em Educação (UFF); professora de Sociologia no Cefet-RJ

Ações e recomendações para a educação

A ciência e a tecnologia, em suas múltiplas dimensões – seja em sua componente ideológica, seja em seu caráter fetichista ou, ainda, como mito da modernidade – vêm sendo caracterizadas pelos organismos supranacionais por um certo determinismo que tem na organização da produção e na gestão da força de trabalho o resultado de um imperativo tecnológico. Invoca-se o debate sobre a transição, quer para uma sociedade do conhecimento, quer para uma sociedade coesa, igualitária e democrática, cujo motor estaria na produção de ciência, tecnologia e, particularmente, de inovação. Quanto maior a inovação, maiores as transformações econômicas e sociais.

Portanto, na visão do capital e de seu “partido político”, torna-se necessário fomentar a inovação, acelerar a produção do conhecimento científico-tecnológico em escala mundial, o que depende da produção de pesquisa em áreas tidas como estratégicas, realizada em universidades, em laboratórios de pesquisa e desenvolvimento de empresas ou por meio da parceria de ambos, universidade e empresa; e, ainda, promover maior interação dos fluxos de informação, tecnologia e pessoal qualificado.

Nota

O partido político, em Gramsci, não é apenas o partido de legenda, mas também todo e qualquer sujeito coletivo que toma para si a tarefa política de realizar uma “reforma intelectual e moral”, manifestando-se de modo concreto na e a partir da reforma econômica da sociedade. Unidade de uma ampla rede de instituições sociais e políticas que compõem a sociedade civil, o partido político realiza "uma análise histórica (econômica) da estrutura social do país dado", com vistas a elaborar uma linha política capaz de incidir efetivamente sobre a realidade, com vistas à “transformação cultural” por meio “de certo grau de coerções diretas e indiretas” (GRAMSCI, 2007, p. 17).

Trata-se, na realidade concreta, de uma resposta aos processos de internacionalização da economia e da tecnologia, que, em sua dinâmica, tornam indispensável a educação em geral e a formação do trabalhador coletivo em particular, em sua face internacionalizada.

O processo de internacionalização da educação, no Brasil e em Portugal, tem se concretizado não só pela cooperação entre Estados-nações ao abrigo de acordos, programas de intercâmbio bilaterais e integração regional como também por mediação de organismos supranacionais, cujo papel tem sido decisivo na elaboração da “agenda globalmente estruturada para a educação” (DALE, 2004).

No período compreendido entre o pós-Segunda Guerra e o de implantação e implementação das políticas neoliberais, é possível verificar que a influência de organismos como o Banco Mundial, a Cepal, o Mercosul e a Unesco se sobressai em países da América Latina em geral e no Brasil em particular, enquanto a preponderância do Banco Mundial, da OCDE e da União Europeia sobre a Europa é marcante, particularmente em Portugal.

Nota

Teodoro localiza em Portugal quatro momentos históricos e distintos de intervenção do Banco Mundial, OCDE e Unesco antes da integração do país à UE. O primeiro, com a OCDE, tem como marco a participação de Portugal no Plano Marshall (programa norte-americano de reconstrução europeia e japonesa), estendendo-se até 1974; o segundo, com a Unesco, no período revolucionário de 1974-1975; o terceiro, com o Banco Mundial, na fase de normalização da Revolução, acontecida entre 1976 e 1978; e quarto, novamente com a OCDE, no período que antecede a integração à Comunidade Econômica Europeia/União Europeia.

Desde a sua criação, na Conferência de Bretton Woods, em 1944, ao Banco Mundial foi destinado o papel de prestar assistência técnica e financeira para a reconstrução da Europa Ocidental, tornado-se um dos instrumentos-chave na difusão da ideologia da modernização e do desenvolvimentismo no pós-Segunda Guerra. Inscrito no projeto de hegemonia econômica, política e cultural dos Estados Unidos, o Banco Mundial, lado a lado com o FMI, tinha até o final da década de 1960 caráter eminentemente economicista, concedendo empréstimos ao setor de infraestrutura dos países.

Nos anos 1970, sob a presidência de Robert McNamara (1968-1980), o Banco incorporou à sua racionalidade funcional-econômica aspectos sociais e culturais, assumindo, desse modo, um caráter humanitário e missionário de combate à pobreza “con pasión y profesionalidad para obtener resultados duraderos, y ayudar a la gente a ayudarse a sí misma y al medio ambiente que la rodea, suministrando recursos, entregando conocimientos, creando capacidad y forjando asociaciones en los sectores público y privado” (BANCO MUNDIAL, s/d), a tal ponto que o relatório de1974 é apontado como marco da modificação das linhas de ação do Banco em relação aos anos 1960.

Nota

O Banco Mundial é parte integrante do Grupo Banco Mundial, dispondo de duas instituições: o Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) e a Associação Internacional de Desenvolvimento (AID). O Grupo Banco Mundial, portanto, incorpora, além dessas duas instituições, outras quatro: Corporação Financeira Internacional (CFI); Agência Multilateral de Garantia de Investimentos (MIGA), Centro Internacional para Resolução de Disputas de Investimentos (ICSID); o Fundo Global para o Meio Ambiente (GEF). A criação e incorporação desses setores, todos subordinados ao mesmo presidente, marcam indelevelmente sua forma de atuação e intervenção (cf. (http://www.bancomundial.org/). Para maior entendimento da estrutura e divisão interna de trabalho do Grupo Banco Mundial e historiografia de suas atividades, ver Pereira (2009).

Por um lado, a gestão de McNamara dá continuidade a iniciativas e mudanças importantes promovidas por Woods; de outro, dinamiza, inova e expande as operações do Banco numa escala inédita, ampliando sua gravitação financeira, política e intelectual e consolidando-o, definitivamente, como uma agência fulcral no âmbito das políticas de desenvolvimento em geral (PEREIRA, 2009, p. 112) e de financiamento das reformas educacionais promovidas nos países de capitalismo dependente, alocando um montante cada vez maior de verbas na rubrica de educação, particularmente no campo da formação profissional (LEHER, 2005).

O Banco Mundial articula conceitos de viés economicista – como produtividade, qualidade empresarial, competitividade, eficiência, eficácia – com outros de cunho sócio-humanitário, como equidade, inclusão social e coesão social, intervindo, de modo particular, no ajuste estrutural dos países de capitalismo dependente, de acordo com o rearranjo da economia mundial e com a reconfigurada divisão internacional do trabalho.

Portanto, sua atuação/intervenção difere de país para país, de acordo com a carteira e o desempenho econômico de cada Estado-nação, “assumindo um caráter de influência mais programática, mais ideológica, no caso dos países centrais da Europa, e de influência fortíssima, chegando à imposição de políticas, por meio de Programas de Ajustamento Estrutural, no caso dos países semiperiféricos e periféricos” (ANTUNES, 2005a).

Com um amplo leque de ação em temas como política macroeconômica, reforma política de setores da microeconomia, redução da pobreza, saúde, meio ambiente e, mais recentemente, corrupção, as diretrizes do Banco Mundial no campo educacional são: focalização do gasto público no primeiro segmento de ensino da educação básica; formação profissional aligeirada e instrumental; ênfase na diferenciação entre instituições e cursos no nível superior de ensino; introdução do sistema “de custo compartilhado”, particularmente no ensino superior; privatização e mercantilização da educação em todos os níveis e modalidades.

A partir do conceito de governabilidade, o Banco vem direcionando e apoiando a descentralização de governo, particularmente nas políticas e programas sociais, buscando fortalecer a integração “vertical” nas áreas de saúde, educação e políticas de proteção social nas esferas federal, estadual e municipal.

Além de financiamentos e condicionalidades no sentido de provocar maior liberalização e desregulamentação mediadas pelas parcerias público-privadas, a “estratégia”do Banco, tal como as da OCDE e da Unesco, inclui um programa de estudos, conferências e assistência técnica em áreas como desenvolvimento metropolitano, desenvolvimento do mercado, crime e violência, envelhecimento, qualidade do emprego e educação.

Nota

O Banco Mundial vem estruturando uma rede global de PPP com a finalidade de “An established global forum where public sector PPP practitioners exchange knowledge, innovations, and new developments” (BANCO MUNDIAL, 2010).

O caso do Brasil

A relação entre Brasil e Banco Mundial vem desde 1949 (SOARES, 1999; PEREIRA, 2009), baseada na estratégia do Banco para atuar no Brasil, articulada ao modelo de desenvolvimento econômico adotado historicamente pelos governos brasileiros.

O ano de 1980 pode ser tomado como marco da intervenção do Banco Mundial no Brasil, não apenas porque foi o ano em que os empréstimos ao país passaram a fazer parte das análises internas do Banco, com base na paridade dólares-cesta de moedas, o que alterava os custos dos financiamentos e a natureza dos empréstimos, mas também por ter sido nessa década que os empréstimos do Banco passaram a contemplar projetos ambientais e a ampliar o financiamento para projetos nas áreas de educação, ciência e tecnologia e saúde, aparentando assim certa prioridade do Banco em conceder empréstimos para essas três áreas (SOARES, 1999, p. 14-17). O documento Financiamento da educação nos países em desenvolvimento: uma exploração das opções políticas, de 1986, pode ser tomado como marco da intervenção do Banco Mundial no setor educacional.

Entretanto, foi nos anos 1990, com a publicação da trilogia Educação primária (1990), Educação profissional técnica e capacitação (1991) e Ensino superior: as lições da experiência (1994), que os policy papers do Banco Mundial passaram a exercer papel decisivo na privatização de políticas sociais, impondo a lógica da substituição do público pelo privado, para além da imposição do capitalismo norte-sul (LEHER, 1998) e do fortalecimento da cooperação Sul-Sul, tendo o Brasil como testa de ferro do subimperialismo.

Nota

Destacam-se as diferentes esferas “geocomerciais” em que o Brasil vem se projetando desde o ano de 1994, coerente com o papel subimperialista: no âmbito sub-regional, o MERCOSUL; no continente americano, participou da Cúpula de Miami, cujo objetivo era o de configurar, até o ano de 2005, a área de livre comércio para as Américas (ALCA) envolvendo todas as economias do continente, à exceção de Cuba; em nível internacional, a relação com a OMC oscila entre a adesão e a resistência aos acordos da Organização, tendo criado suas tarifas fora das normas da OMC e um regime de comercialização independente, cujo objetivo é implantá-lo no âmbito do MERCOSUL (SILVA, 2004). No que diz respeito à comercialização da educação, a partir do Protocolo de Montevidéu, assinado no ano de 1997, os governos FHC e Lula da Silva buscaram encontrar, no âmbito do MERCOSUL, opções que valorizassem “os serviços educacionais” na dimensão da cooperação, por meio de programas específicos no CNPq e na CAPES. 

No contexto de políticas liberalizantes, de mundialização do capital e internacionalização da tecnologia, tornaram-se prioridade do Banco Mundial a expansão de matrículas, a diferenciação de instituições, a diversificação das fontes de financiamento, a redefinição do papel do Estado na educação superior, a prioridade aos objetivos da qualidade e da equidade, ao lado da educação básica. No mesmo sentido, suas publicações – Ensino superior: as lições da experiência (1994), Financiamento e gestão da educação superior: um relatório da situação das reformas no mundo (1998), Educação superior nos países em desenvolvimento: perigos e promessas (2000, produzido pelo Grupo de Trabalho sobre Educação Superior – Task Force –, em conjunto com a Unesco) e Construir sociedades do conhecimento: novos desafios para educação terciária (2003) – manifestavam a preocupação marcante com a educação tecnológica de nível superior, incorporada ao discurso governamental, vista como um campo aberto à produção de inovações tecnológicas, bem como de novas possibilidades de comércio; além disso, destaca-se a importância da educação superior, em geral, para o desenvolvimento econômico, a integração na economia mundial e, sobretudo, a coesão social em torno das “estruturas de governança”.

Educação terciária

Destaque-se que esse Relatório incorpora o conceito de educação superior lançado pela OCDE, em 1999, no qual a “educação terciária” é um nível ou uma etapa de estudos posterior à educação secundária, portanto, pós-secundário, cuja oferta é diversificada segundo o perfil institucional, que pode ser o de “universidades públicas y privadas, institutos de educación superior y politécnicos, así como en otros tipos de escenarios como escuelas de secundaria, sitios de trabajo o cursos libres através de la tecnología informática y gran variedad de entidades públicas y privadas” (BANCO MUNDIAL, 2003, p. IX).

Al apoyar la ejecución de reformas de la educación terciaria, el Banco Mundial otorga prioridad a los programas y proyectos que puedan producir resultados e innovaciones positivas, en la medida en que: incrementen la diversificación institucional (aumento del número de instituciones no universitarias y privadas) para ampliar la cobertura sobre una base financiera viable y para establecer un marco de formación continua con múltiples puntos de acceso y gran variedad de itinerarios formativos; fortalezcan la capacidad de investigación y desarrollo en ciencia y tecnología en áreas específicas relacionadas con las prioridades del país para desarrollar sus ventajas comparativas; [etc.] (BANCO MUNDIAL, 2003, p. XXVIII).

A análise das reformas universitárias em curso no Brasil e em Portugal com base na legislação (lei de educação, decretos, propostas de emendas constitucionais sobre a autonomia, contratos de gestão, projetos de desenvolvimento institucional etc.), fontes de financiamento (montantes e percentuais sobre o PIB aplicados em educação superior pelo Fundo Público), bem como da natureza das IES desvela a influência determinante das recomendações do Banco Mundial, como já demonstrado por diversos estudos, entretanto, não sem referência as recomendações da OCDE e Unesco. Afinal, Banco Mundial, OCDE e Unesco são elementos de um mesmo partido político, que vem promovendo, historicamente, uma reforma intelectual e moral estritamente ligada ao programa de reforma econômica do capital.

O caso de Portugal

O estudo de Teodoro (2001; 2003) é fio condutor de nossa análise sobre a intervenção do Banco Mundial, OCDE e Unesco em Portugal.

No ensino português, a “participação/intervenção do Banco Mundial realizou-se numa conjuntura particular” (STOER, 1982, p. 55), em que os projetos educativos dos governos constitucionais tiveram orientação economicista maior do que a reforma Veiga Simão (STOER, 1982, p. 65). Estando relacionada ao fenômeno da dependência, a relação contraditória entre e Banco Mundial e Portugal tem influência na indicação de políticos e economistas portugueses, de modo a administrar as sucessivas crises econômicas e a reestruturação do Estado português (STOER, 1982, p. 64).

No contexto internacional da crise capitalista de 1973-75, o processo histórico da Revolução de Abril criou condições políticas, sociais, culturais e particularmente econômicas que surpreenderam a missão do Departamento de Economia da OCDE quando da sua chegada a Portugal, em dezembro de 1975:

para um país que recentemente passou por reformas sociais, um mar de mudanças na sua posição no comércio externo e seis governos revolucionários nos últimos dezenove meses, Portugal goza, inesperadamente, de boa saúde econômica. Se o produto real caiu claramente em 1975, o declínio não foi precipitado: a melhor estimativa é de uma diminuição de 3% no produto interno bruto (PIB). Em comparação com outros países da OCDE, a experiência portuguesa não parece muito pior que a média. De facto, o desempenho da sua economia foi extremamente robusto quando as incertezas políticas de 1975 são levadas em conta. Em comparação, o declínio do PIB nos Estados Unidos foi de cerca de 3%, da Alemanha Ocidental, próximo dos 4%, e da Itália, de quase 4,5% (OCDE apud Gonçalves, 2004).

Mario Soares junto ao Partido Socialista, do qual é cofundador, teve participação marcante no processo contrarrevolucionário do 25 de Novembro, tendo sido aclamado protetor das “forças democráticas em Portugal”por Frank Carlucci, Embaixador norte-americano em Portugal.

Entretanto, o golpe militar contrarrevolucionário de 25 de novembro de 1975, que elevou Mario Soares ao cargo de primeiro-ministro, respondeu às pressões do imperialismo, sob o discurso do “socialismo democrático” do PS, hoje de viés neoliberal.

Nesse contexto, a produção interna tornou-se insuficiente, diante das necessidades de compra por parte da população, que via aumentado o seu poder de compra; recorreu-se ao mercado externo, elevando as importações; houve aumento do déficit da balança comercial; redefiniram-se os setores da economia; adaptou-se o arcabouço jurídico à nova Constituição, criaram-se condições para, sob a batuta do primeiro-ministro Mário Soares, requerer a admissão de Portugal às então Comunidades Europeias, hoje União Europeia; consolidou-se a economia capitalista, com o programa de ajuste estrutural negociado com o FMI e recorreu-se ao Banco Mundial na busca de resposta às necessidades do governo português no que diz respeito ao papel da educação no desenvolvimento econômico.

Dos primeiros contatos, iniciados em agosto de 1976, até a finalização do relatório Republic of Portugal: Education Project – staff appraisal report (BANCO MUNDIAL, 1978), sucessivas missões assistiram o governo português (BANCO MUNDIAL, 1978, p. 10) na preparação do projeto de reforma educacional que se impunha ao contexto contrarrevolucionário.

Em atenção ao planejamento econômico para o período de 1977 a 1980, o Banco Mundial – que não deixa de ter por base o relatório Para uma política da educação em Portugal, elaborado pela Unesco em 1975 – define como prioridade a melhoria da eficiência interna e da qualidade do ensino, a melhoria da competência profissional dos professores, particularmente os do ensino primário, e a formação de mão de obra especializada, em apoio à proposta de ampliação da indústria, no ensino superior de curta duração, em detrimento das matrículas em universidades (BANCO MUNDIAL, 1978, p. 30). É a “diferenciação para cima” manifestando-se na educação portuguesa, uma contradição entre capital e trabalho e entre trabalho e educação: o Banco Mundial, ao mesmo tempo que preconiza a necessidade de elevação do patamar de escolaridade, busca obstruir a entrada da classe trabalhadora na universidade, por meio da diversificação e flexibilização do sistema, na oferta de cursos alternativos e menos dispendiosos.

Essas propostas do Banco Mundial coincidiam com a opinião dos responsáveis político-administrativos portugueses de então, que defendiam uma política desenvolvimentista centrada na formação de "recursos humanos", que travasse a crescente procura de ensino universitário, conduzindo assim a maioria da classe trabalhadora para a formação tecnológica, de curta duração, voltada para o mercado (TEODORO, 2003, p. 48).

A participação do Banco Mundial nesse projeto culminou com a aprovação de empréstimos que totalizaram US$ 47,9 milhões, destinados à aquisição de equipamentos e à proliferação do ensino superior politécnico, ocorrida a partir do ano de 1979 por meio do Decreto 513-T.

Como o capital concentra-se na formação do trabalhador coletivo, com base na divisão do trabalho que separa concepção e execução, trabalho intelectual e trabalho manual, transformando as formas de reprodução, tanto do capital em si quanto da força de trabalho, abrindo espaço para a expansão do caráter produtivo do trabalho imaterial, na década de 1980, após a elaboração de sucessivos “relatórios econômicos” que recomendavam a aplicação de pacotes de ajuste, em franca oposição ao processo de nacionalização, à expansão do setor público e aos direitos sociais conquistados com a Revolução de 1974, o Banco Mundial, sempre por mediação do Estado, elaborou e financiou o projeto de formação de pessoal qualificado para indústria e turismo.

Nota

Portugal – Evolução recente da economia e as perspectivas de médio prazo, com especial referência para a mobilização de recursos – v. 1e 2 (1981); Portugal – A economia, 1980-1982: um relatório de atualização (1983); Políticas econômicas em Portugal (1983).

O Projeto treinamento e desenvolvimento de recursos humanos, instrumento “catalisador do financiamento privado para a formação de mão de obra” (BANCO MUNDIAL, 1984, p. 1), propiciou a implantação e a implementação de onze centros regionais de tecnologia, coerente com a política científica e tecnológica em desenvolvimento no país. Sob a responsabilidade do LNETI, foram desenvolvidos cursos de curta duração nas modalidades Engenharia especializada, Ciência da engenharia, Desenvolvimento de tecnologia e Tecnologia da educação (BANCO MUNDIAL, p. 13-15).

No contexto de reestruturação produtiva e privatizações promovidas nas gestões de Cavaco Silva e Gutérres, a formação de quadros na área tecnológica mostrou-se deficitária: “a falta de formação científica e tecnológica e o baixo nível de desenvolvimento tecnológico têm sido identificados como uma limitação importante para alcançar os objetivos econômicos e a competitividade” que a integração à Comunidade Europeia requer (BANCO MUNDIAL, 1987).

Nesse sentido, o Banco Mundial enfatizou a política de “desenvolvimento de recursos humanos eficientes” como estratégia de competitividade, qualidade e produtividade para os três setores da economia, particularmente na formação de engenheiros e tecnólogos.

O projeto dá continuidade aos esforços iniciados anteriormente pelo Banco Mundial para ajudar Portugal a adaptar a sua educação geral e a formação profissional às exigências de uma economia moderna. Especificamente, ele concentra esforços na racionalização e fortalecimento da investigação universitária aplicada para melhor atender às necessidades da indústria e da agricultura, de modo a reforçar o agronegócio; expansão do ensino superior politécnico agrícola, com ênfase no treinamento de habilidades práticas; criação de novos programas para atualização de engenheiros e cientistas e a formação de técnicos e especializados para a indústria (BANCO MUNDIAL, 1987, p. 2, tradução livre).

Desse modo, a política educativa foi sendo conduzida a dar respostas à política científica e tecnológica, o que bem desvela o documento Portugal – Segundo Projeto de Educação (Banco Mundial, 1990), cujas linhas mestras foram dar continuidade à expansão dos ensinos pós-secundário, agrícola e industrial como modalidade de formação profissional; incrementar e diversificar o número de matrículas na educação profissional; modernizar o ensino de ciências; formar professores para o ensino de ciências e para as disciplinas de formação profissional e reformar a universidade e reestruturar os cursos de engenharia (BANCO MUNDIAL, 1990, p. 2).

No que mais nos interessa salientar, o Programa de Reforma da Educação Superior para Portugal, embora tenha sido publicado em caráter confidencial, em 1989, foi reeditado, em linhas gerais, nos já mencionados documentos Ensino superior: as lições da experiência (1994), Financiamento e gestão da educação superior: um relatório da situação das reformas no mundo (1998), Educação superior nos países em desenvolvimento: perigos e promessas (2000) e em Construir sociedades do conhecimento: novos desafios para educação terciária (2003).

Todas essas orientações (Banco Mundial, OCDE, Unesco) que foram se materializando paulatinamente no processo histórico de reforma da educação superior em Portugal, iniciado em fins da década de 1970, permitiram ao Processo de Bolonha – considerado em recente documento da OCDE “uma oportunidade inédita para as instituições promoverem a qualidade do ensino, bem como atrair novos públicos para o ensino superior e alargar a ligação às empresas”, mediado pela nova legislação, em vigor desde 2006, reforçar o sistema binário de ensino superior, salientando a necessidade de clarificar as missões distintas dos institutos politécnicos e das universidades, bem como integrar a oferta de ensino superior às atividades dos centros e unidades de pesquisa & desenvolvimento.

De modo geral, Brasil e Portugal vêm adotando a regulação transnacional, materializada em políticas científicas e tecnológicas, programas, projetos e na contrarreforma da educação superior.

Publicado em 12 de junho de 2012

Publicado em 12 de junho de 2012