A educação das relações étnico-raciais (2003-2013): racismo, transparência e efetividade

Introdução

O presente artigo visa discutir à luz do seu decênio, a lei que instituiu as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação das Relações Étnico-Raciais para a o Ensino da História e Cultura da África e dos Afro-brasileiros. Isso se deu por meio da alteração da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), pelas Leis nº 10.639/03 e 11.645/08 (Art. 26-A da LDB).

Trabalhar-se-á com dados colacionados nos autos dos Mandados de Segurança nº 30.952 e 31.907, ambos perante o Supremo Tribunal Federal (STF), além de diversos outros documentos no acervo do Instituto de Advocacia Racial e Ambiental (Iara), com sede no Rio de Janeiro-RJ.

Há de se destacar que o Iara, por sua “advocacia de combate” (Santos Júnior, 2013) tem se destacado no campo do litígio judicial (Radomysler, 2011) e administrativo, em que se pode destacar as ações perante a Controladoria Geral da União; recentemente, pela Comissão de Direitos Humanos e Minorias da Câmara dos Deputados (CDHM), conseguiu a realização de auditoria operacional perante o Programa Brasil Quilombola.

Os autos do Mandado de Segurança nº 30.952, em que se tem como discussão a questão do Programa Nacional Biblioteca na Escola (PNBE), especialmente em relação ao uso de com garantia de formação inicial e continuada pelos profissionais da educação para a Educação das Relações Étnico-Raciais, bem como sua inclusão no sistema de Controle, Fiscalização e Avaliação de Políticas Públicas.

Por sua vez, os autos do Mandado de Segurança nº 31.907 têm como fundamento basilar a inclusão obrigatória perante as instituições de ensino superior federais (Iesf), no caso em tela, as universidades públicas federais (UPF), quando da aplicação das Diretrizes para a Educação das Relações Étnico-Raciais nos cursos de Licenciatura e Graduação destinados à formação dos Profissionais da Educação.

É importante asseverar que à época do ingresso da ação judicial ainda não estava em vigor o Estatuto da Juventude (2012), que acrescentou a formação para a temática étnico-racial, além dos profissionais da Educação, de Saúde, Segurança Pública e os operadores do Direito.

Considerar-se-á no presente artigo a Educação Étnico-Racial como política pública de Estado, a partir dos princípios ou premissas da transparência e eficácia, quando se opera sua validação à luz do cumprimento em relação aos fatos (acadêmicos e sociais) e atos (ordem jurídica), delimitados pelas fases temporais do racismo (Costa Neto, 2013b).

Educação Étnico-Racial como política pública

O reconhecimento da política pública para as questões étnico-raciais está inserido na Constituição Federal (CF/88) em relação à igualdade, com erradicação das desigualdades, sem discriminação, além da criminalização do racismo e da valorização especialmente da cultura africana e dos afro-brasileiros, bem como sua recepção nos diversos tratados internacionais de que o Brasil é signatário, trazem proteção especial, como bem afirma Barroso (2013):

não é outra a orientação acolhida pelos tratados internacionais pertinentes, pelo Comitê de Direitos Humanos da ONU e pela Corte Interamericana de Direitos Humanos. Como a cultura integra a personalidade humana e suas múltiplas manifestações, compõe o patrimônio nacional dos brasileiros (CF/88, Arts. 215 e 216).

Desse modo, a Cultura e a História dos Africanos e dos Afro-brasileiros, no tocante ao ensino desde 1988, em nosso entender é norma constitucional e política pública, notadamente, como política de Estado. Todavia, o Ensino da Cultura e História da África dos Afro-brasileiros apenas em 2003 teve sua inclusão na LDB, e sua regulamentação foi feita pelo Parecer nº 3/04 e pela Resolução nº 01/04 do Conselho Nacional de Educação. Esse documento traz o reconhecimento ao direito subjetivo à Educação Étnico-Racial e que estabelece a norma como política pública de Estado, que deve observar alguns requisitos para sua efetivação: i) objetivos; ii) elaboração, planejamento e execução; iii) forma de financiamento.

Entretanto, a formação dos profissionais da Educação atuantes na Educação Básica, além do nível de extensão e pós-graduação (especialização, mestrado, doutorado, pós-doutorado) é recente na ordem legal (Decretos nº 6.755/09 c/c nº 7.415/10), bem como em toda a estrutura da Educação. Sem embargo de posições divergentes, merece atualização, de modo a acrescentar a formação inicial e continuada nas atividades fim (Educação) e meio (Ensino) na estrutura da Educação (Costa Neto, 2013a), bem como dos profissionais da Saúde, Segurança Pública e os operadores do Direito, ainda que necessária aos demais profissionais das áreas afins.

O advento do Estatuto da Igualdade Racial (Lei nº 12.288/10), bem como a diversidade étnico-racial como novo princípio da LDB (Costa Neto, 2013), vêm reforçar o entendimento de que o tema deve ser tratado como política pública de Estado no viés de política pública antirracista e de valorização da cultura, cujo instrumento do ensino tem função basilar.

Considerando esses aspectos iniciais, verifica-se que a implementação do Ensino da História e Cultura da África e dos Afro-brasileiros, apesar de previsto como política pública de Estado, apenas se tornou norma sem eficácia plena, tratando tão somente de programa de governo, ainda em fase de implementação, não reconhecida como política de Estado.

A transparência como instrumento de verificação

Um dos grandes instrumentos de controle (social) está na localização de dados precisos em relação à implementação de qualquer política pública, como bem assevera Torres (2012, p. 70): a “informação tem de ser gerencial, de fácil acesso, manuseio e entendimento ou pouca serventia terá para a finalidade do controle social sobre o Estado”.

Em relação à implementação da Educação das Relações Étnico-Raciais, a partir dos dados pesquisados nas ações judiciais e no acervo do Iara, verifica-se, em tese, a ausência de informações precisas sobre o tema, e a sociedade não dispõe de dados suficientes para conhecer a realidade dessa política pública.

Quando os dados são incompletos, apenas para gerir informações de relatórios burocráticos, o resultado é contrainformação, significando que não tem por objetivo responder à sociedade, apenas exercer atividade meramente administrativa.

Foram localizados questionamentos em relação a relatório de avaliação orçamentária das políticas públicas (2011 e 2012), pelo critério de eficácia e sua divulgação, conforme definido pelo Estatuto da Igualdade Racial.

Ocorre que a discussão do tema cingiu-se do teor do relatório de gestão, seria o mesmo que o relatório de avaliação e que o órgão colegiado da promoção da igualdade racial teria apenas funções de sugestões e não acompanhamento e avaliação.

Nosso entendimento, de acordo com a norma (Lei nº 12.288/10), em relação à questão orçamentária; o “órgão colegiado do Poder Executivo federal responsável pela promoção da igualdade racial acompanhará e avaliará a programação das ações” na parte das ações orçamentárias, cujos critérios seriam o de eficácia, nesse caso, inexiste.

Nas ações judiciais em trâmite, discutiu-se a formação inicial e continuada dos profissionais da Educação (gestores, professores, técnicos e apoio escolar), no que tange às instituições de ensino superior (IES) federais e no sistema de fiscalização e avaliação.

Em relação ao Instituto Nacional de Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), no que tange ao ensino da História da África e dos Afro-brasileiros, no sistema de avaliação das instituições superiores encontramos a seguinte certidão:

que o instrumento de avaliação de cursos de graduação no âmbito do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior – SINAES prevê como um dos requisitos legais o atendimento às Diretrizes Curriculares Nacionais para Educação das Relações Étnico-Raciais e para o Ensino de História e Cultura Afro-Brasileira e Indígena, em respeito à Lei nº 11.645, de 10/03/08, e à Resolução CNE/CP nº 01, de 17/06/04. O instrumento busca verificar se a temática da História e Cultura Afro-Brasileira e Indígena está inclusa nas disciplinas e atividades curriculares de cada curso avaliado. Ressaltamos que, por ser um requisito legal, este item é essencialmente regulatório, por isso não faz parte do cálculo do conceito da avaliação; os avaliadores apenas farão o registro do cumprimento ou não do dispositivo legal e normativo por parte da instituição para que o Ministério da Educação, de posse dessa informação, possa tomar as decisões cabíveis.

Como se denota da informação “não faz parte do cálculo do conceito de avaliação”, em síntese, a não obrigatoriedade da IES em cumprir a Educação Étnico-Racial não contribui para sua classificação, do mesmo pode ser compreendido quando do seu credenciamento e autorização.

A Comissão Técnica Nacional de Diversidade para Assuntos Relacionados à Educação dos Afro-Brasileiros (Cadara) tem entre suas atribuições emitir relatório de elaboração, acompanhamento, avaliação e análise das políticas públicas para o cumprimento da Lei nº 10.639/03 (ar. 26-A da Lei n. 9.394/96 – LDB).

Da mesma forma, não consta nenhum relatório de avaliação, inclusive encontra-se narrado em documento em resposta a questionamento que “não existe determinação de publicação das atas e dos Relatórios em órgãos oficiais”.

O Conselho Nacional de Educação, por sua vez, tendo de acompanhar a política pública de implementação da Lei nº 10.639/03, instituiu comissão bicameral desde 2005; até a presente data não emitiu qualquer documento das conclusões das análises remetidas pelos estados.

A ausência de divulgação relatórios de avaliação pelo critério de eficácia da política de implementação do Ensino da História e Cultura da África e dos Afro-Brasileiros contribui para sua não implementação, fato demonstrado pela ausência de publicação ou mesmo informação à disposição da sociedade.

Eficácia da política pública

A Educação das Relações Étnico-Raciais deve ser avaliada pelo critério de eficácia; portanto, sua análise se opera pela eficiência e efetividade, ou seja, o cumprimento e atingimento dos objetivos que propõe a lei.

Compulsando as informações recolhidas, verifica-se a ausência de relatório de avaliação das políticas públicas para a Educação Étnico-Racial, o que se pode observar no órgão colegiado de Promoção da Igualdade Racial, do Conselho Nacional de Educação (CNE) e da Comissão Técnica Nacional de Diversidade para Assuntos Relacionados à Educação dos Afro-brasileiros (Cadara).

Nesse aspecto, todos esses órgãos são compostos por integrantes da sociedade civil, ou seja, há garantia do controle social que tem como objetivo o sucesso da política para agregar “eficiência, efetividade e justiça social ao gasto público” (Torres, idem, p. 257), assim estabelecendo o conceito da avaliação pela efetividade:

a avaliação deve se esforçar para demonstrar o impacto da política pública nas condições de vida da população atingida, ou seja, a real capacidade do Estado de transformar a vida dos atores e grupos sociais previamente elencados (Torres, ibidem, p. 266).

Em síntese, inexistem relatórios contendo com exatidão informações em relação ao cumprimento da Educação das Relações Étnico-Raciais pelos órgãos de controle (regulação e planejamento), fiscalização, formulação, implementação e coordenação das políticas públicas pelos critérios de publicidade, eficiência, eficácia e efetividade, observados os princípios gerais da administração pública.

Analisando casos

No tocante à questão relativa aos casos objeto dos autos judiciais e administrativos consultados, constatou-se a inexistência dos relatórios, significando em tese que a ausência dos resultados reflete diretamente na formulação e no eficaz monitoramento das políticas públicas.

A título de ilustração, podemos verificar que os autos das ações judiciais pesquisadas, têm como questão basilar a formação dos profissionais da Educação; um dos casos tem como fonte de discussão o Distrito Federal.

Na análise, mediante consulta ao sistema educacional do Distrito Federal, sabe-se que o sistema de ensino dispõe em seu quadro funcional de 36.982 servidores públicos, conforme noticiado no Diário Oficial do Distrito Federal no exercício de 2013.

Da leitura de documento disponível para consulta, no Governo do Distrito Federal, em relação aos exercícios de 2003 a 2010, vê-se que não dispõe do quantitativo de profissionais submetidos a cursos de formação continuada, porém em relação ao exercício de 2011, 353 tiveram algum tipo de formação, enquanto em 2012 foram apenas 53.

Na instituição de ensino superior federal no Distrito Federal analisada, a Universidade de Brasília (UnB), verificou-se que nos cursos de graduação e licenciatura, a disciplina destinada à Educação das Relações Étnico-Raciais, no exercício de 2012, que atenderia a Resolução do Conselho Nacional da Educação, era de caráter optativo e não obrigatório para todos os cursos.

Por sua vez, quanto compulsando decisão proferida em pedido de abertura de inquérito civil perante a Secretaria Estadual de Minas Gerais, seu arquivamento em razão de “que restou demonstrado pela Secretaria Estadual de Educação a implementação de inúmeras ações visando à implementação da Lei nº 10.369/03”, ou seja, achou as questões como suficientes. Porém, como se depreende das informações retiradas dos órgãos de fiscalização, regulação e avaliação das políticas públicas em Educação, não existe por parte deles a referida avaliação, seja do ponto de vista orçamentário ou pelo critério de efetividade, especialmente em relação a Minas Gerais.

Notadamente, como se verifica do caso do Distrito Federal e Minas Gerais, em que as medidas estão sendo implantadas, no decênio da edição da lei que alterou a LDB em 2003 até a presente data não se conseguiu produzir algum relatório que comprovasse a efetividade pelos órgãos de controle e monitoramento.

O Relatório Jacques Delors da Unesco (2012), em sua apresentação, já chamava a atenção que para o sucesso das políticas educativas, ou melhor, das reformas educativas, era necessária a contribuição de três atores sociais: i) comunidade (sociedade) e professores; ii) autoridades oficiais; iii) comunidade internacional.

Da análise documental verifica-se a ausência de informações transparentes, efetivas e demonstrações caso a caso de sua implementação, eis que quando comparados à ausência dos relatórios pelo critério de efetividade em sua divulgação temos conclusão divergente, ou seja, pela não implementação.

Racismo na Educação Étnico-Racial

Como já delineado nos parágrafos ântero-anteriores, compreende-se a Educação Étnico-Racial como política pública antirracista, de Estado e de valorização da Cultura. Tenho atribuído a ausência de política de implementação do Ensino da História da África e dos Afro-Brasileiros, consequentemente, à desvalorização da sua cultura em razão das fases do racismo (Costa Neto, 2013b), especialmente, a fase estamental (1988-atualmente) pela manutenção do patrimonialismo e do estamento burocrático na questão étnico-racial.

Esse fato tem relação com o chamado racismo institucional, quando os órgãos de regulação, fiscalização, controle, monitoramento, coordenação e avaliação de políticas públicas para a Educação Étnico-Racial “fracassam” (PNUCRI, 2006), de forma intencional ou não (Jones, 1973), em conseguir identificar suas causas; consequentemente, torna inócua a desconstrução do racismo.

A desconstrução do racismo e da discriminação opera por um princípio filosófico-jurídico antirracista; todavia, o racismo institucional se realiza na fase estamental, em que o discurso de “diretriz político-jurídica”, apenas do ponto de vista do “enfrentamento e combate”, configura proposição apenas de prevenção, cuja análise crítica revela o objeto implícito, qual seja a manutenção do racismo.

A ausência de mecanismos eficazes de garantia do ensino da História da África e da Cultura dos Afro-Brasileiros tem se mostrado inócua, uma vez que ausentes políticas públicas efetivas geram, por via de consequência, em tese, racismo individual e cultural.

Ações de accountability e judicialização são instrumentos de defesa de direitos humanos, na perspectiva de desconstrução das teses do racialismo (racialism), especialmente na estrutura da Educação, cujos reflexos no ensino demonstram ser capazes de sua operacionalização.

Conclusões

No decênio da implantação do Ensino da História e Cultura da África e dos Afro-Brasileiros, cujas atualizações se fazem necessárias, dever-se-á incluir na formação (inicial e continuada) os profissionais da Educação, de Saúde, Segurança Públicas e os operadores do Direito, em todas as suas atividades fim e meio. Como política pública de Estado e antirracista, quando analisada por meio dos princípios da transparência e da eficácia, a confirmação se opera através de fatos (acadêmicos e sociais) e atos (ordem jurídica), apresentando-a como norma ainda sem cumprimento.

A análise das informações em relação ao cumprimento da Educação das Relações Étnico-Raciais pelos órgãos de controle, especialmente, pelo critério de transparência e eficácia, ratifica sua não efetivação pela ausência de relatórios pelo critério de efetividade.

O exercício regular do accountability aliado à judicialização na perspectiva de defesa dos direitos humanos como instrumento de desconstrução do racismo se constitui em mecanismo que deve ser acionado.

A Educação das Relações Étnico-Raciais e o Ensino da História e Cultura da África e dos Afro-Brasileiros não são bem sucedidos em razão de não alcançar os atores sociais envolvidos: comunidade (sociedade civil e ensino), autoridades oficiais (controle governamental) e a comunidade internacional.

Em síntese, podemos entender que o Ensino da História e Cultura da África e dos Afro-Brasileiros vem sendo sistematicamente descumprido aos longos dos 25 anos da Constituição cidadã, cuja ausência da proteção à cultura dos povos formadores da nação brasileira é fato incontroverso.

A lei que instituiu, há um decênio, o ensino da História e Cultura da África e dos Afro-Brasileiros, do mesmo modo, não tem sido implementada; sua análise a partir das premissas de transparência e efetividade demonstra sua não efetivação, destacando-se a ausência de responsabilização.

Referências

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Publicado em 19 de novembro de 2013