A subnotificação de doenças e agravo à saúde dos profissionais da educação: uma análise do caso do magistério público do Distrito Federal

Antonio Gomes da Costa Neto

Mestre em Educação e doutorando no Departamento de Estudos Latino-Americanos da UnB

Introdução

Este trabalho versa sobre a subnotificação de doenças e agravo na saúde dos trabalhadores do ensino, quando observados os dados dos órgãos de controle externo (controle governamental) e fiscalização da saúde do trabalhador (Sentinela), a partir da análise de informações recolhidas do acometimento de agravos dos profissionais da educação pelo Magistério Público do Distrito Federal, publicizado em 2016. Tem como objetivo discutir a subnotificação de agravo à saúde dos trabalhadores no sistema educacional do Distrito Federal em relação àquelas verificadas no período de 2013 em relação às doenças do sistema osteomuscular e tecido conjuntivo e transtornos mentais coletados a partir de informações em auditoria operacional realizada pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal, bem como da estratégia de vigilância Sentinela.

De acordo com o Tribunal de Contas da União (TCU, 2010, p. 11), a auditoria operacional “é o exame independente e objetivo da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade de organizações, programas e atividades governamentais, com a finalidade de promover o aperfeiçoamento da gestão pública”; portanto, o órgão de controle externo distrital buscou verificar o corpo funcional dos operadores de ensino da rede pública.

Conforme dispõe o regulamento do Ministério da Saúde (Portaria nº 205/16), tanto LER/DORT e Transtornos Mentais quando relacionados ao trabalho devem ter sua notificação compulsória ao sistema de vigilância em unidade Sentinela; logo, acometimentos à saúde do trabalhador devem ser inseridos no sistema de monitoramento e acompanhamento como doenças profissionais ou acidentes de trabalho.

Segundo o protocolo (Saúde, 2012), as lesões por esforços repetitivos, quando relacionadas ao trabalho, têm implicações legais; seu reconhecimento é regido por legislação desde 2004; elas “abrangem quadros clínicos do sistema musculoesquelético adquiridos pelo trabalhador submetido a determinadas condições de trabalho” (Saúde, 2012, p. 10).

Andrade e Dantas (2014) asseveram que o trabalho é importante causa no desenvolvimento de transtornos mentais, especialmente em distúrbios como “sono, licenças e afastamentos da atividade laboral por problemas psicopatológicos, transtornos depressivos e ansiosos e até ideação suicida” (2014, p. 505).

Por sua vez, o Decreto nº 6.957/09 estabelece o rol de doenças consideradas relacionadas à saúde do trabalhador, ou seja, o “nexo entre o trabalho e o agravo quando se verificar nexo técnico epidemiológico entre a atividade da empresa e a entidade mórbida motivadora da incapacidade, elencada na Classificação Internacional de Doenças – CID” (Brasil, 2009).

Justifica-se nossa análise em relação ao exercício de 2013, cujo resultado foi levado ao conhecimento público no ano de 2016; todavia, informações complementares sobre as doenças e as notificações de agravo da saúde do trabalhador foram extraídas do Tribunal de Contas do Distrito Federal (TCDF), da Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal (SESDF) e Ministério da Saúde (MS), com o fito de conhecer a realidade do objeto de nossa análise, bem como da extrema importância em razão do estatuído na Lei nº 6.259/75, quando assevera o dever do Estado, do cidadão, de profissionais da saúde e de ensino a obrigação de notificar os eventos de agravamento à saúde as quais estão inseridas no rol definido pelo Ministério da Saúde conforme propõem os programas de saúde em nível internacional e nacional.

Nesse tocante, este artigo versa sobre o Direito à Saúde, em especial daqueles da área do ensino, quando observada a baixa notificação ao Sistema de Notificações Compulsórias, que pode refletir de forma significativa as condições laborais e a melhora da oferta do ensino, além da necessidade do fiel cumprimento das políticas públicas da área de saúde.

Método

Este é um estudo exploratório, por meio de análise de legislação governamental, documental e informações de caráter público, tendo como principal mecanismo de coleta de dados a Lei de Acesso a Informação (LAI), em relação aos agravos acometidos ocorridos no período de 2013 e a coleta de material no período de 2013 a 2017.

Nossa análise circunscreve-se tão somente aos profissionais da Educação integrantes do magistério público do Distrito Federal, ou seja, professores e orientadores educacionais amparados por regulamento próprio no Distrito Federal (Lei 5.105/13), ou seja, em relação aos operadores do ensino (atividade-meio) excluídos os operadores da educação (atividade-fim). Os orientadores educacionais não integravam o magistério público distrital até o advento da Lei nº 829/94; essa ação foi contestada perante o Supremo Tribunal Federal por ADIN 3.341, porém perdeu seu objeto em razão de norma superveniente, ou seja, não implica que a ilegalidade tenha sido corrigida, apenas não existiu nenhuma outra contestação judicial tendo como mesmo argumento a irregularidade apontada na ação.

Os servidores ativos da educação pública do Distrito Federal são 41.262 (Distrito Federal, 2013); sua força de trabalho está dividida entre duas carreiras distintas: Magistério Público (Lei 5.105/13 – professores e especialistas em educação - orientadores) e técnicos administrativos ou de assistência à educação (Lei 5.106/13 – técnicos e apoio escolar), além de servidores cedidos e requisitados.

De acordo com a Auditoria, os dados de nossa análise se referem ao corpo funcional de 26.586 professores e 751 especialistas de educação; nesse ponto a auditoria operou em apenas 66,8% da força de trabalho ativa em exercício no órgão público, já excluídos os 391 servidores na condição de cedidos, ou seja, sem exercício efetivo no órgão pesquisado em 2013; seus acometimentos são registrados nos órgãos requisitantes.

Para a pesquisa, selecionamos na auditoria do TCDF as três maiores causas de afastamento dos profissionais do magistério ao trabalho (TCDF, 2014 [2016]); a primeira são os transtornos mentais; a segunda é o acompanhamento de pessoa doente; e a terceira são as doenças do sistema osteomuscular e tecido conjuntivo (Tabela 1).

Tabela 1: Total de afastamento dos profissionais do magistério público do Distrito Federal

Fonte: Auditoria Operacional TCDF - Processo 1130/14 [2016] – PT 28.

Neste artigo trabalhar-se-á com os agravos Transtornos Mentais (1ª) e Doenças do Sistema Osteomuscular e Tecido Conjuntivo (3ª), pois ambas, na dicção do Decreto nº 6.957/09, possuem relação ou nexo de agravo com o trabalho; utilizando-se do Código Internacional de Doença (CID) localizamos aquelas que figuram de forma igualitária na legislação e no relatório de auditoria do Tribunal de Contas do Distrito Federal (TCDF).

Como foram produzidas para informação junto ao órgão de controle externo (Tribunal de Contas) para aferição em auditoria operacional, as subcategorias estão incluídas nos valores totais; partimos da mesma premissa, logo, as subcategorias fazem parte para efeito de comparação com a legislação (Tabela 2).

Tabela 2: Doenças do sistema osteomuscular e do tecido conjuntivo, relacionadas com o trabalho

Fonte: Decreto nº 6.957/09.

A partir do Código Internacional das Doenças (CID) e da categoria das doenças do sistema osteomuscular e do tecido conjunto, verificamos aquelas que figuram de forma conjunta no decreto e na lista elaborada pelo órgão de Educação, incluídas as subcategorias, chegando aos achados pelo CID (Tabela 3), quantidade de pedidos e o total de dias de afastamento, porém, dividimo-las para efeito de melhor compreensão de acordo com o Código Internacional de Doenças (CID).

Tabela 3: Quantidade de afastamentos pelo CID do magistério público em 2013 – LER/DORT

Fonte: Auditoria TCDF - Processo 1.130/14 [2016] - Decreto 6.957/09

Em relação à LER/DORT, aquelas que figuram como doenças profissionais de acordo com o Decreto nº 6.957/09 e a Portaria de Notificação Compulsória do Ministério da Saúde, com base no Código Internacional de Doenças (CID), foram identificadas sete ocorrências igualitárias por categoria e nove por subcategorias, de um total de 71 situações de acometimentos. Isso significa que, em relação à quantidade por categoria, correspondem a 55,04%; por subcategoria, a 22,71%, revelando que juntas são responsáveis por 77,75% daqueles que compõem os acometimentos com possível relação de causalidade com o trabalho, considerando constar do decreto e da portaria do Ministério da Saúde, observando a existência de 4.865 ocorrências.

Os dias de afastamento do trabalho correspondem a 68,30% dos dados identificados; 47,99% são relacionados à categoria e do restante, 20,31% respondem pela subcategoria, comparando com o total de 104.020 dias de afastamento.

Buscamos identificar em relação aos transtornos mentais, quando observado o Código Internacional de Doenças (CID), quais constam como afastamentos ao trabalho; figurava na lista enviada à Corte de Contas, presente na legislação (Decreto 6.957/09), incluindo categoria e subcategoria (Tabela 4).

Tabela 4: Transtornos mentais

Fonte: Decreto nº 6.957/09

Com base no Código Internacional das Doenças (CID) em relação aos transtornos mentais que figuram de forma conjunta no decreto e na lista elaborada pelo órgão de Educação, além de outras que constam da subcategoria, chegando aos seguintes achados pelo CID, esta é a quantidade de pedidos e o total de dias de afastamento (Tabela 5).

Tabela 5: Quantidade de Afastamentos pelo CID do Magistério Público em 2013 – TRANSTORNOS MENTAIS

Fonte: Auditoria TCDF - Processo 1130/2014 [2016]- Decreto nº 6.957/09

Notadamente, o número de doenças relacionadas ao trabalho que devem ser objeto de notificação compulsória por transtornos mentais está restrito a cinco tipos de doenças ou patologias e três por subcategoria, em relação ao total de 53 apresentadas na lista da auditoria do Tribunal de Contas do Distrito Federal.

Ou seja, por categoria a quantidade de afastamentos corresponde a 42,26%, e por subcategoria a 1,33%, revelando que juntas são responsáveis por 43,60% dos casos de acometimentos com possível relação de causalidade com o trabalho, considerando constarem do decreto e da portaria do Ministério da Saúde, em comparação com as 4.865 ocorrências registradas.

Os dias de afastamento do trabalho correspondem a 42,89% das situações identificadas; 41,25% são relacionados à categoria, e o restante, 1,64%, responde pela subcategoria, do montante de 313.621 do total de dias.

Por derradeiro, consultamos o sistema distrital e federal (Sentinela) sobre as notificações compulsórias registradas; nesse passo, buscamos trabalhar para o presente em relação aos dois fatos em análise sobre transtornos mentais e lesão por esforço repetitivo (Tabelas 6 e 7).

Tabela 6: Número de notificações de LER/DORT no Distrito Federal de 2006 a 2016

Fonte: MS/SVS/SINAN (banco atualizado em 23/01/2017)

* dados de 2014, 2015 e 2016 sujeitos a revisões.

Tabela 7: Número de notificações de transtornos mentais no Distrito Federal de 2006 a 2016

Fonte: MS/SVS/SINAN (banco atualizado em 23/01/2017)

* dados de 2014, 2015 e 2016 sujeitos a revisões.

Procedemos à análise das portarias do Ministério da Saúde que tinham por objetivo disciplinar a Lei nº 6.259/75, que estabelece o rol de doenças de notificações compulsórias desde o exercício de 2004 (Portaria nº 777/04), atualmente regulamentada pela Portaria nº 205/16; entre aqueles quadros selecionamos os dois agravos para análise: lesões por esforços repetitivos/distúrbios osteomusculares relacionados ao trabalho (LER/DORT) e transtornos mentais relacionados ao trabalho.

Desse total, os acidentes de trabalho graves registrados (594) não foram contabilizados para efeitos de cálculo; como não há informação se eles são derivados de LER/DORT ou transtornos mentais, e tendo como enfoque a relação laboral, foram excluídos dos acometimentos considerados consensuais. Logo, em razão de os acidentes graves não constarem da lista da LER/DORT e transtornos mentais, afastam a sua incidência como mais gravosa; nesse passo um registro exclui o outro.

Resultados

Inicialmente, devemos considerar que a notificação compulsória consiste em determinação legal, portanto, é dever do profissional que realiza o atendimento fazer consignar nos registros do sistema de acompanhamento Sentinela os fatos relacionados às doenças ou patologias; como se trata de servidores públicos, o registro se dá nos assentamentos individuais.

Notadamente, quando se trata de doença laboral e acidente de trabalho se constitui medida de caráter obrigatório; a sua não emissão viola a legislação (Lei nº 6.259/75 c/c Lei nº 6.437/77 e Código Penal), do mesmo modo em relação às notificações compulsórias do sistema Sentinela (Portaria nº 205/16-MS), bem como os princípios gerais que norteiam a administração pública; cumpre ao gestor do ensino, todavia, não registrado como acidência de trabalho, evidencia-se a problemática levantada neste artigo.

No tocante aos dados analisados, verifica-se, quando do atendimento pelo profissional de saúde pelo órgão de educação, haveria duas situações distintas que devemos analisar: a primeira, quando do registro do CID, haver-se-ia configurado um acidente de trabalho grave ou acometimento com relação laboral, ambos de notificação compulsória, porém o profissional público somente pode atuar em conformidade com a lei.

Todavia, nossa análise encontra-se em órgão público, considerando o princípio da legalidade da qual o servidor está obrigado a cumprir somente poder-se-á utilizar registros que cumpram o normativo legal; nesse sentido, selecionamos aqueles estabelecidos pelo Decreto nº 6.957/09, cujo código, obrigatoriamente, demonstra o possível nexo de causalidade, sem prejuízo de abertura de procedimento de acidente de trabalho para averiguação.

Logo, se o profissional da saúde no momento de seu contato com o educador (professor e orientador) utiliza-se do Código Internacional de Doenças (CID) atribuindo-lhe alguns daqueles definidos pelo Decreto nº 6.957/09, em tese reconhece sua relação com as doenças profissionais, pois a de acidente de trabalho grave a notificação é imediata, ainda que haja necessidade de procedimento administrativo de apuração do nexo de causalidade.

Nesse aspecto, haver-se-ia de proceder a uma análise técnico-burocrática do procedimento administrativo após a análise clínico-médica; todavia, quando o sistema educacional utiliza-se do CID previsto no Decreto nº 6.957/09, deve de imediato afastar ou não o acidente de trabalho, ou seja, ao utilizar o referido código com relação laboral leva-nos à obrigatoriedade de verificar a ocorrência dos agentes etiológicos ou fatores de risco de natureza ocupacional, isto é, acometimento laboral não considerado acidente de trabalho grave.

Outro ponto de extrema importância da análise quando se trata de servidor público, desde o advento da Resolução do Conselho Federal de Medicina (Resolução CFM nº 1.973/11), que tratou de regulamentar o profissional da perícia médica, que após as hipóteses de identificação de possível nexo deve proceder às medidas administrativas à consecução da notificação.

Porém, para análise e compreensão dessa informação de forma precisa, devemos compulsar o sistema de notificações compulsórias no exercício de 2013, o órgão de saúde do Distrito Federal ou Ministério da Saúde; todavia, escolhemos o serviço Sentinela no Distrito Federal em relação às notificações de agravo a saúde do trabalhador, dados recolhidas pela LAI entre 2013 e 2017.
Selecionamos para nossa amostragem as lesões por esforços repetitivos/distúrbios osteomusculares relacionados ao trabalho (LER/DORT) e transtornos mentais relacionados ao trabalho, bem como acidente de trabalho grave, pois serão necessárias para incluir ou excluir as patologias no exercício de 2013 (Tabela 8).

Tabela 8: Número de notificações de transtornos mentais no Distrito Federal de 2006 a 2016

Fonte: Secretaria de Saúde do Distrito Federal - Subsecretaria de Vigilância à Saúde - Diretoria do Centro Distrital de Referência em Saúde do Trabalhador

Todavia, para melhor compreender a forma dos registros no sistema, indagado o sistema de controle de saúde Sentinela do Distrito Federal, em relação ao período de 2013 sobre os dados obtidos pela LAI, foi-nos narrado que “as notificações são relacionadas ao agravo e não ao órgão”, porém, “desse montante teremos apenas dois casos relacionados a professores [...], sendo um no ano de 2012 e outro em 2013” (Secretaria de Saúde, 2014).

Dessa maneira, podemos considerar a existência de apenas um único acometimento de LER/DORT na área do ensino; com isso deveríamos então fazer uma análise pormenorizada dos acidentes de trabalho grave, porém, seu registro é dificultado, como se extrai do relatório da Auditoria.

Em relação à incompletude dos lançamentos do campo CID, a SEDF informou que em cumprimento ao previsto no Código de Ética Médica, o referido campo não é mais alimentado, por se tratar de informação sigilosa, de interesse apenas do próprio servidor, tendo em vista que a tela disponibilizada para o lançamento de licenças médicas é compartilhada com setores não pertencentes à área da saúde, quando realizam registros de outros afastamentos (TCDF, 2014 [2016], p. 593).

Notadamente, a decisão proferida pela Corte de Contas em 2016 em relação a essa restrição afastou a plausibilidade desse recurso de não preenchimento, pois não se coadunaria com a política de atenção a saúde do servidor (Decreto nº 33.653/12), utilizando precedentes de julgados, pois os dados estatísticos para fins de controle governamental devem ser divulgados.

Doenças do sistema osteomuscular e tecido conjuntivo

Devemos estabelecer um consenso entre os dados analisados; desta feita, utilizamos para efeitos de concordância das informações reconhecidas pelo órgão de educação constante da auditoria do Tribunal de Contas, Decreto nº 6.957/09, por meio da lista do Ministério da Saúde (2012) que traz aquelas doenças relacionadas ao trabalho, com os respectivos códigos (CID) – categorias e subcategorias –, estabelecendo a lista consensual de possíveis doenças laborais (Tabela 9).

Tabela 9: CID identificados na auditoria e Decreto nº 6.957/09

Fonte: Auditoria TCDF - Processo nº 1.130/14 [2016] - Decreto nº 6.957/09.

Portanto, 2.281 ocorrências de DORT/LER no ano de 2013 são consideradas de forma consensual como relacionadas ao trabalho por figurarem figuram na lista do Ministério da Saúde, na auditoria do Tribunal de Contas e no Decreto nº 6.957/09, em razão da necessidade de notificação compulsória.

Logo, em relação às doenças LER/DORT, considerando a informação do Ministério da Saúde, daqueles totais de ocorrências identificadas com o respectivo CID, podemos considerar como a hipótese de consenso entre aqueles identificados o total de 2.281 ocorrências como possíveis doenças profissionais.

Porém, o órgão de saúde relata que no ano de 2013 houve apenas uma única ocorrência em profissional da Educação registrado como LER/DORT e 77 seriam os totais no Distrito Federal, ou seja, 2.281 ocorrências que podem ser consideradas com relação laboral por força da legislação (Decreto nº 6.957/09).

Com o fito de trabalhar com valores consensuais, excluiremos situações de LER/DORT (77), chegando ao total de 2.204 ocorrências sem qualquer forma de contestação, pois atendem aos requisitos do decreto, da portaria do Ministério da Saúde e ratificados pela auditoria, isto é, 58,26% dos registros são de notificação compulsória e correspondem a 45,30% do total geral de doenças inseridas na auditoria.

Verifica-se na hipótese vertente que não só ocorre a subnotificação, na situação em tela é expressamente verificada a inexistência de registros no sistema Sentinela ou qualquer outro mecanismo de controle, cujo principal motivo é revelado pela auditoria: está no argumento do sigilo profissional imposto pelo Código de Ética, fato rechaçado pela decisão de 2016.

Tal argumento não encontra amparo na análise de políticas públicas, especialmente quando se trata de órgão da administração pública, fato demonstrado pela auditoria operacional do Tribunal de Contas, não pairando dúvida sobre a omissão e a ausência de responsabilização.

Transtornos mentais

No tocante aos transtornos mentais relacionados ao trabalho, de acordo com o sistema Sentinela em relação ao ano de 2013, são apenas quatro notificações registradas; porém, utilizando tão somente o Decreto nº 6.957/09 em relação àquelas patologias que figuram na legislação, chegamos a 3.094 ocorrências, diferentemente dos quatro casos registrados no sistema; todavia, poderiam ou não estar figurando como acidente de trabalho.

O Ministério da Saúde (2001) relacionou alguns acometimentos e seus códigos que têm relação com a saúde do trabalhador; nesse passo, utilizando o mesmo procedimento, fizemos a comparação com a lista do Tribunal de Contas e Decreto nº 6.259/09 (Tabela 10).

Tabela 10: CID identificados na auditoria e Decreto nº 6.957/09

Fonte: Auditoria TCDF Processo nº 1.130/14 [2016] – e Decreto nº 6.957/09.

Note-se que a quantidade de ocorrências com códigos similares alcança o número de 3.084 – categoria e subcategoria –, excluídas as notificações registradas (4); nesse aspecto são 3.080 ocorrências sem registro, notadamente o que nos levaria a trabalhar com esse número de ocorrências como hipótese consensual, isto é, 99,5% dos casos são de notificação compulsória e correspondem a 43,60% do total de registros como causas de afastamento.

Considerações

Verifica-se, em tese, que os acidentes graves de trabalho, por certo, não se relacionam com LER/DORT e transtornos mentais; primeiro, se considerado como acidentes graves não figuram na lista individual, ou seja, um dado exclui o outro. Por outro lado, somente a análise pormenorizada de cada situação poderia solucionar essa questão, mas como é protegida pelo sigilo pessoal e não profissional, tal informação deve figurar para efeitos de avaliação geral, mas torna imperiosa essa relação, pois, havendo doenças laborais consideradas graves entre a LER/DORT e transtornos mentais na grande incidência dessas situações, seriam necessárias medidas preventivas.

Os números de acometimentos profissionais são extremamente superiores aos relatados ao órgão de vigilância; logo, não existe registro, fato comprovado pelo sistema de monitoramento, o que indica possível anomalia nos registros, que podem ser alterados em futura auditoria.

O fato é que existem 4.865 ocorrências de doenças do sistema osteomuscular e tecido conjuntivo, e 7.096 registros de transtornos mentais e no sistema de notificação compulsória apenas o registro de 77 de LER/DORT e quatro transtornos mentais.

Entretanto, estabelecemos como números consensuais aqueles acometimentos – categoria e subcategoria – que figuram na legislação (Decreto nº 6.259/09), na auditoria do TCDF (Processo nº 1.130/14) e na portaria do Ministério da Saúde (Portaria nº 205/16); significa que 58,26% das circunstâncias de LER/DORT e 99,5% dos transtornos mentais não foram objeto de registro no sistema de monitoramento.

Compulsando as informações colhidas, verificamos que a subnotificação das doenças e agravo do trabalhador indica algumas situações que podem ser evidenciadas a partir desta análise; a ausência de notificações compulsórias de LER/DORT e transtornos mentais notadamente tem relação com a própria condição de acidente de trabalho ou não.

A questão é demasiadamente simples, quando relacionada e admitida à existência de acidente de trabalho em relação ao ambiente público de ensino, há de se estabelecer o possível nexo de causalidade; portanto, as causas e motivos que levaram a esse acometimento, bem como de nexo entre a patologia e a atividade laboral gera o dever de se fazer medicina preventiva.

Do mesmo modo, o acidente garante uma possível indenização, ocorrendo dano à saúde ou mesmo à integridade do servidor, além do risco de diminuição da sua capacidade laborativa, ou seja, a redução de mobilidade, consequentemente, pode influenciar em uma aposentadoria precoce por possível doença profissional.

De igual forma, demonstra que a subnotificação é dever de todos, porém aquele acometido não conhece se ela consta ou não do registro de acompanhamento; portanto, impede de verificar as razões da ausência de gestão de recursos humanos.

O fato é que a subnotificação de acometimentos de doenças laborais compromete o direito à saúde, o profissional da educação, o Estado, o cidadão e a prestação dos serviços, patente o prejuízo à sociedade como um todo.

O não cumprimento do dever de ofício de registro está sujeito a algumas penalidades, desde a infração sanitária, administrativa e violação do Código Penal, da Lei de Improbidade Administrativa e da Lei de Responsabilidade, além das violações de normas internacionais; a ausência de responsabilização é característica dessas situações; todavia, não se tem notícia de medida tentando reverter esse fato.

Referências

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