O direito à educação: o princípio da igualdade e a efetividade das ações afirmativas

Este artigo visa demonstrar a efetividade das políticas públicas frente ao acesso e permanência no Ensino Superior face às ações governamentais relacionadas ao sistema de ações afirmativas no rol das universidades públicas federais no Brasil.

Assim, em primeiro plano, serão analisadas questões norteadoras do princípio da igualdade, sua efetividade e como tais ações perante a normatização das políticas públicas influenciam o contexto de entrada e permanência dos discentes no Ensino Superior público.

Para tanto, será exposto um conceito geral acerca do princípio da igualdade, trazendo suas concepções formal e material consagradas na doutrina jurídica atual e como a efetividade desse princípio jurídico-filosófico representa a sustentação da democracia atual. Diante desse contexto, será apresentada como forte aliado a efetividade jurídica, que passa a ser o ideal perseguido pelo sistema de ações afirmativas, visto que sem a efetividade do sistema pouco se contribuirá com aplicação do princípio da isonomia.

Não obstante o plano citado e ainda dentro do Direito Constitucional, caberá a reflexão do Direito Social à Educação e como esse direito social em conjunto com os direitos fundamentais formam os pilares que sustentam a democracia, consagrando a construção do Estado Democrático de Direito e proporcionando fundamentos importantíssimos para o desenvolvimento social e cultural da sociedade brasileira, como cidadania e dignidade da pessoa humana, entre outros elencados no Art. 1º da Constituição Federal de 1988.

Ainda nessa perspectiva democrática, na qual sem a interferência do Estado não seria possível viver em uma sociedade mais igualitária, passamos a trabalhar diretamente com o sistema de ações afirmativas, o sistema de cotas proposto pelos órgãos públicos com a finalidade de atingir os objetivos consagrados no Art. 3º da CF com ênfase em seu Inciso III, isto é, os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais.

Nesse sentido, a função do Estado é propor ações efetivas para combater as desigualdades e promover o bem da sociedade como um todo. Também será analisado o atual contexto das ações afirmativas no Ensino Superior público federal, avaliando situação das universidades públicas federais no Brasil e sua luta para integrar ações sólidas face ao descaso governamental perante a coisa pública, já que a própria Constituição e a normatização infraconstitucional (no caso, LDB – Lei nº 9.394/96) trazem como princípio solidificado a igualdade de condições para o acesso e permanência na escola.

Para a realização deste trabalho, o método de pesquisa utilizado será o qualitativo e documental, no qual a pesquisa se baseará na leitura de obras cujos autores se pronunciaram sobre o tema e na pesquisa em documentos como editais, leis, normas e relatórios.

Por fim, por meio das argumentações expostas, será possível concluir até que ponto o sistema de ações afirmativas torna-se efetivo dentro de um contexto de desigualdade e como o tratamento desigual para os desiguais formam a base que culmina no tão importante bem comum perseguido pelo princípio da igualdade ou isonomia.

O princípio da igualdade

Muito se fala na doutrina jurídica sobre o princípio da isonomia. Contudo, cabe mais uma vez invocá-lo para dentro das discussões jurídicas, dada a sua importância no debate social, já que esse princípio é a base sólida da construção de uma verdadeira democracia.

O direito à igualdade data da Era Clássica, ou seja, da Grécia Antiga, local considerado berço da democracia. Mas, diferentemente do que é visto hoje, nos seus primórdios a igualdade era um direito de poucos; a democracia era exercida dentro da pólis somente por uma classe, a dos “homens livres”. Assim, mulheres, crianças e escravos não tinham os mesmos direitos que os “homens livres”, ficando à margem da sociedade daquela época.

Com a evolução das sociedades, principalmente a partir do século XVIII, ou seja, com as grandes revoluções – Francesa e Norte-Americana – o direito à igualdade passou a permear a sociedade, sendo inserido nas mais diversas constituições mundiais. Esse fato o transformou em um dos pilares que sustentam as democracias contemporâneas. Segundo Eurípedes de Oliveira Emiliano (2008, p. 1),

os textos constitucionais calcados no ideário liberal, a partir das experiências da Independência Norte-Americana e da Revolução Francesa, construíram o conceito de igualdade perante a lei com uma preocupação jurídico-formal de que a lei deveria ser genérica e abstrata, tratando as pessoas sem distinções.

Por meio desse olhar histórico, nota-se que o princípio da isonomia não evoluiu somente dentro da sociedade tornando-a mais igualitária; também houve grande evolução em seu aspecto teórico, na qual a doutrina jurídica passou a subdividi-lo em formal e material. Nesse ponto cabe fazer a diferenciação acerca dessas duas classificações: a igualdade formal, nas palavras de Dirley da Cunha Jr. (2014, p. 537),

abrange duas classificações: a igualdade na lei que significa que nas normas jurídicas não pode haver distinções que não sejam autorizadas pela Constituição; e a igualdade perante a lei, segundo a qual se deve aplicar igualmente a lei, mesmo que crie uma desigualdade.

Aqui, constata-se que a concepção de igualdade formal é aquela que está positivada dentro da normatização; no caso do Brasil, ela permeia toda a Carta Magna e as normas infraconstitucionais, como explícito no Art. 5º da CF; no caso do presente trabalho, na Lei de Diretrizes e Bases da Educação e seu Art. 3º também fica evidente que o legislador dá relevância a esse princípio. Assim, temos transcrito que “o ensino será ministrado com bases nos seguintes princípios: I – igualdade de condições para o acesso e permanência na escola” (Brasil, 1996).

Contudo, apesar de a igualdade estar explícita na lei como queria o constituinte, quando no preâmbulo da Constituição de 1988, deixa claro sua intenção quando “institui o Estado Democrático, destinando a assegurar o pleno exercício dos direitos sociais e individuais, além da igualdade e da justiça que constituem valores supremos e pilares de uma sociedade fraterna, justa” (Brasil,1988), ou melhor, de uma sociedade firmada e comprometida com os valores democráticos.

A qualidade formal da igualdade começou a ser questionada, visto que muitas vezes a norma não produzia os efeitos esperados perante as situações reais de desigualdade, gerando um Estado social de desigualdade.

Com base nas situações que emergiam dentro da sociedade, de que o Estado social é marcado pela evolução do princípio da igualdade, na qual lutas contra as injustiças que a norma não previa começaram a se desvelar e a tomar grandes dimensões, surgindo, desse modo, o que a doutrina nomeou igualdade material.

Consoante a uma sociedade mais justa, no caso do Brasil, a Constituição Federal de 1988 traz consigo esse objetivo material, permeando também seu texto, como descrito nos dizeres de Cunha (2014, p. 539) quando faz referência à norma constitucional:

Não se contentou com a igualdade formal. Foi mais além, para também consagrar a igualdade material, na medida em que elegeu como objetivo fundamental do Estado erradicar a pobreza e reduzir as desigualdades sociais e regionais (Art. 3º, IV da CF/88). Nesse passo, a Constituição preocupou-se em garantir a todos a igualdade de oportunidades, abrindo um especial espaço para adoção de ações afirmativas, que consistem num conjunto de medidas administrativas e legislativas de políticas públicas que visam compensar desigualdades históricas decorrentes da marginalização social.

Nesse contexto de lutas em busca por dignidade é que surgem os grupos chamados de “minorias”, que almejam do Estado as oportunidades, os direitos e os privilégios que são dados à grande maioria da sociedade em busca do primado princípio da dignidade da pessoa humana.

A aplicação da igualdade na sua acepção material reclama uma especial atenção do Estado na elaboração de políticas públicas, uma vez que devem ser consideradas as especificidades individuais de grupos e comunidades, como o objetivo de evitar que o conceito formal de igualdade impeça ou dificulte a proteção e defesa das pessoas socialmente fragilizadas (Emiliano, 2008, p. 1).

Nessa perspectiva de procura pelo ideal de igualdade, o Estado se propõe a oportunizar o que a doutrina chama de ações afirmativas, como meio de cumprir seus objetivos perante as desigualdades sociais e as normativas. Sendo assim, diversas são as áreas que sofrem influência do Estado por meio das ações afirmativas; na educação não seria diferente, principalmente no que diz respeito às ações propostas para o Ensino Superior, que leva ao conhecido sistema de cotas para os indivíduos que estão à margem da sociedade.

Eficácia e efetividade normativa dentro do sistema de ações afirmativas

A efetividade dentro da norma jurídica passa por caminhos distintos do que o doutrinador chama de eficácia jurídica. Embora exista um fio muito estreito entre seus significados, muitas vezes confundindo-se entre si, cabe traçar algumas considerações para diferenciá-las.

A eficácia normativa tem seu significado exposto nas palavras de Miguel Reale: “é o cumprimento efetivo do direito por parte de uma sociedade, ao reconhecimento do Direito pela comunidade ou, mais particularizadamente, aos efeitos que uma regra suscita através do seu cumprimento” (Reale, 2009 apud Barroso, 2009, p. 82). Percebe-se que a eficácia passa pela regra que a lei impõe e os efeitos dela, a partir de seu cumprimento, podem gerar dentro da sociedade.

Diferentemente do conceito aplicado pelo mestre Reale, a efetividade da norma significa, segundo Luís Roberto Barroso (2009, p. 82),

a realização de um direito, o desempenho concreto de sua função social. Ela representa a materialização, no mundo dos fatos, dos preceitos legais e simboliza a aproximação, tão íntima quanto possível, entre o dever-ser normativo e ser da realidade social.

Portanto, atina-se sutilmente que a efetividade tem mais uma função social do que meramente servir de aplicação de regras a serem cumpridas e obedecidas por determinada sociedade. Muito embora a efetividade represente a materialização do direito no mundo real, ela está relacionada intimamente ao princípio da máxima efetividade, o que significa dizer que as normas constitucionais devem abranger maior sentido de interpretação, ou seja, um sentido amplo, no qual o legislador não precise sancionar outras normas para um mesmo problema ou para outro parecido, otimizando e maximizando toda a sua potencialidade.

Por conseguinte, fazendo uma analogia com os conceitos apresentados, pode-se dizer que a efetividade está ligada diretamente com a normatização em sua forma social, melhor dizendo, diretamente ligada à natureza jurídica das leis e os efeitos que ela pode causar dentro da sociedade. Com base nessas concepções, podemos trazê-la para os debates nas searas administrativas das relações das políticas públicas e, no caso específico deste trabalho, para o sistema de ações afirmativas, com a finalidade de proporcionar melhor entendimento a respeito dos efeitos que compõem o acesso e a permanência dos discentes no nível superior público brasileiro, já que os efeitos sociais e a materialização do direito social à educação estão intimamente ligados à efetiva aplicação das normas sancionadas no combate à desigualdade.

O direito social da educação

Os direitos sociais, ou seja, os direitos de 2ª geração, aparecem num contexto em que as sociedades mundiais buscavam melhores condições para o desenvolvimento de suas nações, principalmente para os grupos humanos que viviam em desigualdades sociais.

Os direitos sociais surgiram na tentativa de resolver uma profunda crise de desigualdade social que se instalou no mundo no período do Pós-Guerra. Fundados no princípio da solidariedade humana, os direitos sociais foram alçados à categoria jurídica concretizadora dos postulados da justiça social (Comparato apud Cunha, 2014, p. 586).

Nesse contexto, apesar de serem tratados em constituições anteriores, foi na Constituição Federal de 1988 que os direitos sociais se tornaram mais democráticos na perspectiva adotada mundialmente. Com vista ao que no texto constitucional diz respeito aos direitos sociais, o constituinte fez questão de assegurá-los inicialmente em seu preâmbulo, no qual menciona de forma explícita que o Estado deve assegurar o exercício dos direitos fundamentais e sociais. Assim, especificou um capítulo e um título dentro da Carta Magna somente para abordar os direitos sociais, elencando um rol de direitos de todos os indivíduos pertencentes à nação, como afirmado no Art. 6º: “são direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição” (Brasil, 1988).

No Título VIII - Da Ordem Social, está previsto na Constituição Federal que se desenvolva o elenco de regras e de princípios referentes à educação que vão dar embasamento para as demais normas infraconstitucionais relativas a esse direito social, mais precisamente, do Art. 205 ao 214. Assim, extraí a ideia do direito social da educação quando faz referência que esse “direito é de todos e dever do Estado e será promovido em colaboração com a sociedade, com a finalidade de oferecer ao indivíduo o pleno desenvolvimento para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho” (Brasil, 1988).

É a partir desse conceito que a educação se efetivará como direito social, à qual todos devem ter acesso em condições igualitárias ao desenvolvimento e ao preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho, sendo dever do Estado e da família promovê-la.

Nesse raciocínio, entende-se que todos os níveis da educação deveriam ser promovidos pelo Estado. Contudo, apesar de somente ser obrigatório o ensino básico, em melhores palavras, a educação referente ao Ensino Infantil, Fundamental e Médio e os demais itens elencados no Art. 206, vemos aqui a preocupação do legislador apenas com uma parte da educação do indivíduo e não com seu completo desenvolvimento: o desenvolvimento completo dos indivíduos acabaria no ensino básico, não sendo obrigatório o oferecimento do Ensino Superior pelo Estado.

Muito embora a legislação não atente para a obrigatoriedade do Ensino Superior, o legislador deixa falha sua construção, abrindo brechas para interpretações mais abrangentes, como a qualificação profissional e sua liberdade de escolha. Qual seria o sentido de a Constituição reconhecer os valores sociais do trabalho, a opção profissional, entre outros, se não garantisse o Ensino Superior: “o direito ao Ensino Superior é pressuposto do direito fundamental de liberdade de escolha profissional, de modo que, sem aquele, este não pode desenvolver-se” (Cunha, 2014, p. 598).

Enfim, com tudo que já foi dito, não se pode negar que o direito à Educação é um direito social de extrema relevância, já que é por meio dele que se desenvolve o indivíduo nas suas relações com o outro e com a sociedade como um todo. Seria correto dizer que, se o Estado priva seus cidadãos desse direito, ele está violando diretamente o princípio da igualdade, numa perspectiva de privar sua sociedade da dignidade da pessoa humana.

É nessa perspectiva de intervenção estatal frente às desigualdades que os direitos sociais aparecem para compor, juntamente com os direitos fundamentais, a sustentação do Estado Democrático de Direito, gerando assim uma base sólida de concretização da democracia.

Sistema de ações afirmativas

Numa sociedade em que prevalecem os parâmetros de democracia, seria inviável que o Estado agisse com desigualdades. Destarte, é por meio das legislações sancionadas e das políticas públicas que acontece seu papel de instituidor de uma sociedade mais democrática e justa. Contudo, nesse papel de legislador, muitas vezes a própria lei discrimina determinado grupo social, e o Estado, para atingir seus objetivos, acaba por promover ações para minimizar essas discriminações, as chamadas políticas públicas, que visam conter as discriminações ocasionadas pelas leis e pela própria história. O sistema de ações afirmativas é uma espécie de ação do Estado para conter as discrepâncias ocasionadas pelas leis e pela história no que se refere às desigualdades sociais.

O que são ações afirmativas?

Segundo Sérgio Cavalieri Filho (2013, p. 167), em seu livro Programa de Sociologia Jurídica, “ações afirmativas são políticas voltadas ao desenvolvimento ou à proteção de certos grupos com o fito de garantir-lhes, em condições de igualdade, o pleno exercício dos direitos do homem e das liberdades fundamentais”.

Levando em consideração esse conceito, vemos que as ações afirmativas são instrumentos institucionais que promovem a igualdade, ou melhor, são instrumentos que os Estados utilizam para combater as desigualdades sociais, permitindo que haja a efetivação do princípio da igualdade em sua espécie material com efeitos de neutralizar as desigualdades existentes dentro da sociedade: racial, de sexo, idade e cor.

Outro conceito que pode ajudar na compreensão desse instituto é a definição presente no texto de Eurípides de Oliveira Emiliano (2008, p. 1):

As ações afirmativas podem ser definidas como um conjunto de políticas públicas e privadas de caráter compulsório, facultativo ou voluntário, concebidas com vistas ao combate à discriminação racial, de gênero, por deficiência física e de origem nacional, bem como para corrigir ou mitigar os efeitos presentes da discriminação praticada no passado, tendo por objetivo a concretização do ideal de efetiva igualdade de acesso a bens fundamentais como a educação e o emprego.

Percebe-se que aqui existe complementação do conceito exposto por Cavalieri, no qual o autor expõe algumas características como sendo públicas ou privadas e de caráter compulsório, facultativo ou voluntário com a finalidade, assim como o conceito supracitado de corrigir e de garantir a efetividade da igualdade real.

Contextualizando as ações afirmativas

As ações afirmativas têm origem nos Estados Unidos da América na década de 1960. Nessa época, a sociedade norte-americana passava por grandes transformações, principalmente na área civil, na qual diversos grupos sociais, que até então eram discriminados, começaram a lutar por seus direitos, a fim de ter condições de igualdade. Nessa conjuntura, a busca por igualdade real, de outro modo, no rastreio de que seus direitos sejam efetivados, é que nasce o profundo sentimento democrático de que todos têm direitos iguais e não é mais possível viver em uma sociedade desigual que discrimina e não protege seus cidadãos dos efeitos ocasionados pela discriminação. Portanto, toda sociedade que tem seus pilares fundados nos princípios democráticos de direito não pode deixar de zelar pelos menos favorecidos, a fim de mitigar e corrigir os efeitos da discriminação existentes.

Contempla-se, então, que a sociedade norte-americana é uma sociedade diversa e que, com tanta diversidade, não seria mais possível o aparelho estatal não perceber mais tais questões. Questões ligadas aos indígenas, que por muitos centenários tiveram seu povo exterminado; a temática étnico-racial, como país escravocrata por séculos; essas foram questões de muitas lutas, pois o que se vivia dentro da sociedade norte-americana era um verdadeiro apartheid sustentado pela própria lei, fora as tônicas religiosas e a dos imigrantes, que a partir da Segunda Guerra Mundial trouxeram diversidade cultural e religiosa para os EUA, mexendo profundamente com as bases, antes sólidas, que vivia essa sociedade.

Na tentativa de mudar essa realidade e de minimizar as desigualdades existentes, surgiu nesse período um instrumento constitucional de efetivação plena, o sistema de ações afirmativas, que tem como função principal promover o princípio da igualdade material. Assim, é por meio da adesão de ações positivas do Estado que acontece a efetivação de políticas públicas chamadas ações afirmativas.

Cabe aqui ressaltar que não é objetivo fazer um levantamento histórico minucioso sobre a origem das ações afirmativas, apenas expor alguns fatos considerados importantes para a apreciação do trabalho.

Ações afirmativas no Brasil

Na sua busca por igualdade social, a Constituição de 1988, também chamada de Constituição Cidadã, traz em seu texto diversos princípios jurídico-constitucionais para garantir a minimização ou mesmo a eliminação das desigualdades sociais, principalmente no que tange às discriminações raciais, de sexo, idade, gênero etc.

Diante desse cenário de transformação social, os grupos sociais marginalizados começam a lutar por seus direitos. Então, símile aos Estados Unidos da América, embora mais tardiamente, o Brasil vê o seu Estado cercado de movimentos sociais que visavam direitos relacionados com seus objetivos. Porém, não mais adiantava ter somente escrita a igualdade formal no texto constitucional, como prevê o Art. 5º da CF/88, mas que a igualdade se efetivasse socialmente na medida em que as condições inerentes à desigualdade desaparecessem e, por seguinte, se promovesse a efetivação dos direitos fundamentais e sociais, e, no caso deste trabalho, os direitos sociais com ênfase na Educação.

No meio dessa ebulição de lutas para garantir a igualdade é que ações dos governos se fazem presentes em diversas áreas da sociedade como forma de garantir a proteção dos grupos sociais mais frágeis. Como exemplo de ações positivas do Estado pode-se citar o Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078/90), os Estatutos do Idoso e da Criança e do Adolescente (Lei nº 8.069/91 e Lei nº 10.741/03, respectivamente); na área penal, a Lei Maria da Penha (Lei nº 11.340/06) e, referindo-se a este mister, a Lei nº 12.711, de 29 de agosto de 2012, que dispõe sobre o ingresso nas universidades federais e nas instituições federais de ensino técnico de nível médio. 

Inserida na perspectiva de que o Brasil caminha para atingir seus objetivos frente ao que está escrito na Constituição Federal, ainda estamos engatinhando para nos tornamos uma democracia justa e igualitária, conquanto parte desse processo já se iniciou com o estabelecimento de formas alternativas para a solução das desigualdades encontradas em nossa sociedade.

As ações afirmativas e a efetivação do acesso e permanência nas universidades federais públicas

Após breve contexto traçado sobre o princípio da igualdade, efetividade e ações afirmativas, cabe aqui adentrar no que se propõe discutir este trabalho, a efetivação das políticas públicas dentro das universidades públicas federais.
Muito embora as ações dos governantes para maximizar o acesso e a permanência dos discentes no ensino público superior pareçam suficientes para melhorar a qualidade educacional do país, essas ações ainda são mínimas perante o descaso que a Educação Superior brasileira tem passado nos últimos anos.

Fatos são percebidos desde a Educação Básica pública, em que a qualidade do ensino é medida mais por sua quantidade do que por sua qualidade, são mais importantes as estatísticas do que a qualidade do ensino em si. Instrumentos internacionais, como a avaliação Pisa (Programme for International Student Assessment), aplicada pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Anísio Teixeira – INEP, que tem como objetivo “produzir indicadores que contribuam para a discussão da qualidade da educação nos países participantes, de modo a subsidiar políticas de melhoria do ensino básico” (Brasil, 2018), mostram que o ensino básico brasileiro é um dos piores do mundo, ante os países que participam da avaliação, sempre sendo classificado entre os piores índices. Ou seja, nosso problema começa já na Educação Básica.

Essa realidade apresentada atinge diretamente o Ensino Superior, porque, na medida em que o aluno conclui o Ensino Médio em uma escola pública, não tem condições de acesso ao nível superior. Quando consegue ingressar, está defasado em relação ao conteúdo ministrado pelos professores, além de outras deficiências, e não consegue dar continuidade ao seu curso de graduação. Tal fato aparece rotineiramente nas estatísticas, gerando uma quantidade enorme de alunos evadidos do Ensino Superior.

Segundo o Censo da Educação Superior de 2015, o acesso à Educação Superior tinha 8.027.297 matrículas, entre universidades, centros universitários, faculdades, institutos federais de educação (IFFs) e Cefet. Desse total, 1.068.101 eram de universidades federais. Com esses dados, percebemos que o ano referenciado teve ingressantes num total de 2.920.222 alunos; desse total, as universidades federais tiveram 283.917 ingressantes (Brasil, 2018).

Comparando esses números com anos anteriores, vemos um decréscimo entre os anos de 2013, 2014 e 2015, nos quais tivemos as seguintes porcentagens: 2013 – 81,2%; 2014 – 76,6% e 2015 – 76,2%. Analisando tais números, percebemos que diminuiu a entrada dos discentes, gerando assim, num contexto geral, a necessidade de ações que possam reverter essa realidade (Brasil, 2018).

Nessas condições, se faz necessária a intervenção do Estado no processo de desigualdade, em que um aluno sem as ideais condições financeiras, negro ou de escola pública, por exemplo, passa a não ter acesso ao nível mais alto da educação intelectual do país, ficando, nesse sentido, à margem da sociedade. Por isso, políticas públicas, como o sistema de ações afirmativas – como as cotas –, devem ser implantadas a fim de proporcionar ao aluno a efetividade do princípio da igualdade material para ter o direito à educação como direito social positivado no texto constitucional.

Diante desse desafio, várias são as ações propostas para minimizar as desigualdades dentro da Educação Superior; dentre elas está, singularmente, a Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ).

O estado precursor em relação a ações propostas para o ingresso no nível superior foi o Rio de Janeiro, com a implementação das ações afirmativas, chamadas de “sistema de cotas”, um sistema de reserva de vagas em uma universidade pública para pessoas de setores marginalizados da sociedade. A UERJ foi a primeira universidade pública a instituir ação afirmativa referente ao ingresso dos menos favorecidos socialmente.

Nos efeitos da nova norma editada pelo Estado do Rio de Janeiro (Lei nº 5.348/08) está a ampliação do campo de abrangência das cotas após cinco anos de efeitos positivos; desde 2003, afirma o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro na representação por inconstitucionalidade nº 9/09, da qual Sergio Cavalieri Filho foi relator:

Reconheceu o Tribunal que a igualdade formal só se efetiva após a garantia de sucesso da igualdade material, sem o que não passa de lei morta. Garantir o direito à igualdade sem permitir que este se realize materialmente é a falácia e o dilema dos direitos humanos nos dias de hoje. Nessa perspectiva, a ação afirmativa liga-se por um vínculo inquebrável ao princípio da isonomia real (2013, p. 167).

Para as instituições federais de Ensino Superior públicas, as ações afirmativas de acesso apareceram mais tarde, seguindo o que propõe a Lei nº 12.711/12, que traz inovação quanto ao ingresso dos discentes no ensino público federal. Em seu texto, a lei afirma que as

instituições federais de Educação Superior vinculadas ao Ministério da Educação reservarão, em cada concurso seletivo para ingresso nos cursos de graduação, por curso e turno, no mínimo 50% (cinquenta por cento) de suas vagas para estudantes que tenham cursado integralmente o Ensino Médio em escolas públicas (Brasil, 2010a).

Aqui nota-se um grande avanço em relação à entrada de estudantes da rede pública de ensino, no que tange ao ingresso ao nível superior; de outra maneira, o alunado da rede de ensino pública terá direito no mínimo a 50% das vagas oferecidas por instituição, ou seja, metade das vagas que são oferecidas para determinada instituição ou cursos serão para dar acesso aos que não tiveram oportunidades iguais no decorrer de sua vida.

Outra ação afirmativa e inovadora trazida por essa lei está prevista em seu Art. 3º: as vagas serão preenchidas por alunos autodeclarados pretos, pardos e indígenas e por pessoas com deficiência nos termos referentes às últimas pesquisas (Censo) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE. Sendo assim, encontram-se, além de ações voltadas aos alunos do ensino público, ações voltadas para a questão étnico-racial e para pessoas portadoras de alguma deficiência.

Além de conteúdos relacionados ao que já foi citado (questões étnicas, de deficientes e alunos provenientes de escola pública), outro fator dentro da lei de acesso ao Ensino Superior citada traz a problemática financeira do alunado, gerando, desse modo, mais uma ação para que todos tenham igualdade no acesso ao nível superior, como está no parágrafo único do mesmo artigo: “no preenchimento das vagas de que trata o caput deste artigo, 50% (cinquenta por cento) deverão ser reservados aos estudantes oriundos de famílias com renda igual ou inferior a 1,5 salário mínimo (um salário mínimo e meio) per capita” (Brasil, 2010a). Observa-se que o legislador se preocupou em dar acesso mais amplo possível para amparar todos aqueles que não poderiam ter acesso ao ensino superior, seja por causa da renda, seja por estudar em escola pública.

A efetivação do acesso às universidades federais por meio das ações afirmativas – cotas

No contexto em que as ações são propostas pela legislação e oferecidas dentro das instituições de Educação Superior – IES, cabe frisar que elas acontecem por meio do Sistema de Seleção Unificada – SISU, que é a ação que propicia ao discente concorrer às vagas em curso de graduação nas universidades públicas. Para participar desse sistema, as universidades assinam um termo de adesão no qual se comprometem a seguir as regras contidas na Portaria Normativa MEC nº 21/12 (Brasil, 2012).

Dessa forma, cabe neste momento relacionar como essas vagas são dispostas para os alunos na condição de concorrentes delas. O exemplo a seguir tem como universidade selecionada a Universidade Federal Fluminense (UFF), com sede em Niterói, na região metropolitana do Estado do Rio de Janeiro. Essa universidade foi escolhida por abranger grande parte desse estado.

A divisão segundo o edital do processo seletivo para ingresso nos cursos de graduação por meio do SISU no segundo semestre de 2018 trazia o total de 4.211 vagas, distribuídas entre vagas de ampla concorrência (2.082) e vagas reservadas (2.129). Assim, tem-se o seguinte quadro (Brasil, 2018):

Fonte: Brasil (2018).

Percebe-se, na análise das vagas oferecidas pela UFF, que ela tem função social muito grande em relação ao direito social da educação, e no que diz respeito às vagas oferecidas por meio do sistema de cotas, já que disponibiliza mais da metade de suas vagas para alunos antes marginalizados e que não tinham acesso à Educação Superior. Assim, 50,55% das vagas dos cursos de graduação dessa universidade são oferecidas por meio de ações afirmativas.

Com o passar do tempo, concebe-se que a efetivação do acesso dos alunos às universidades públicas evoluiu bastante, principalmente no que se refere ao ingresso pelo sistema de cotas, já que o número de vagas cresceu exponencialmente, como é demonstrado no resultado do Censo da Educação Superior e na realidade demonstrada no caso da UFF.

Haja vista que o acesso está garantido por meio do sistema de cotas e das diversas espécies elencadas, passamos a discorrer sobre a permanência do aluno na IES e como se dá a efetivação das ações afirmativas no plano da permanência no curso e como são classificadas essas ações dentro das universidades federais, tomando ainda como exemplo o caso da UFF.

A efetivação das ações de permanência dentro das universidades federais por meio de ações afirmativas

As universidades federais possuem discricionariedade para propor ações que visem assegurar ao aluno a efetiva permanência em seu período de formação. Comprova-se isso quando a própria Lei de Diretrizes e Bases da Educação – Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996 –, em sua redação, traz um capítulo inteiro para falar de Educação Superior. Essa autonomia aparece no Art. 53 e prevê um rol atribuições que permite à IES propor programas de educação como as ações afirmativas para a permanência do aluno inserido na universidade.

Seguindo a legislação presente, como o Decreto nº 7.234/10 (Programa Nacional de Assistência Estudantil – PNAES) e o Decreto nº 7.416/10 (trata da concessão de bolsas para desenvolvimento de atividades de ensino e extensão universitária), vemos as políticas relacionadas a minimizar as desigualdades sociais. Esses decretos sancionam as propostas legais para a administração da promoção das ações afirmativas.

As universidades federais elaboram suas ações seguindo os parâmetros expostos nesses decretos como um todo. Como previsto no Art. 1º do Decreto nº 7.234/10, o Programa Nacional de Assistência Estudantil, executado no âmbito do Ministério da Educação, tem como finalidade ampliar as condições de permanência dos jovens na Educação Superior pública federal, trazendo objetivos concretos para a efetivação do princípio da igualdade, tais como:

democratizar as condições de permanência dos jovens na Educação Superior pública federal; minimizar os efeitos das desigualdades sociais e regionais na permanência e conclusão da Educação Superior; reduzir as taxas de retenção e evasão; e contribuir para a promoção da inclusão social pela educação (Brasil, 2010a).

Mais uma vez, usando a Universidade Federal Fluminense como referência dentro de suas ações, encontrar-se-á a seguinte tessitura de ações para que não haja a evasão do aluno da universidade:

a UFF oferece aproximadamente 2.900 bolsas de assistência estudantil. Além disso, o estudante pode contar com diversas ações de apoio acadêmico, restaurante universitário e moradia estudantil. Os programas e projetos desenvolvidos visam, acima de tudo, contribuir para a formação profissional e construção de cidadania dos estudantes da UFF (Brasil, 2010b).

Além dessas, pode-se elencar outras ações que dão suporte ao estudante, como acolhimento estudantil e programas sociais. Portanto, nota-se que a efetivação das ações afirmativas dentro do Ensino Superior passa por dois momentos singulares, nos quais a ênfase é dar oportunidade às camadas sociais marginalizadas durante anos e anos de repressão e desigualdade. É nessa efetivação que se constroem pilares que poderão sustentar as práticas democráticas tão perseguidas dentro do meio social, para que finalmente se encontre a verdadeira igualdade democrática no Brasil.

Conclusão

O desenvolvimento do artigo possibilitou um breve estudo do que são as ações afirmativas e como elas estão inseridas no contexto jurídico por meio do princípio da igualdade e sua efetividade, que, pelas ações afirmativas, atinge diretamente o direito social à educação, cujas ações dão oportunidade a quem merece tê-las.

Percebe-se que é com base no conceito de igualdade que o Estado se propõe a minimizar as desigualdades sociais. Esse processo se efetiva por intermédio de ações concretas dos governantes, a exemplo o que se propôs demonstrar neste trabalho pela análise das ações afirmativas com escopo nas universidades públicas federais do Brasil, com ênfase na Universidade Federal Fluminense, pois suas propostas de ações conseguem exemplificar sobremaneira o contexto atual em que se inserem as universidades públicas nacionais, nas esferas municipais, estaduais ou federais.

Assim, considerando o direito social à Educação, na tentativa de minimizar as desigualdades existentes no país, as ações afirmativas tornam-se necessárias para o desenvolvimento e o preparo na busca da cidadania e da dignidade da pessoa humana, ambos fundamentos primordiais para a construção sólida do Estado Democrático de Direito. É galgado nesse contexto que a educação se efetivará como direito social, no qual todos devem ter acesso em condições igualitárias ao desenvolvimento e ao preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho, sendo dever do Estado e da família promovê-la.

Nessa perspectiva, a efetividade das ações afirmativas nas universidades públicas federais é desenvolvida em duas formas: acesso e permanência. A efetividade quanto ao acesso é nítida quando se fala em ingresso no Ensino Superior público por via das “cotas”, em que, no caso da UFF, mais de 50% das vagas são oferecidas para alunos oriundos das camadas populares. Ou seja, considerando o acesso dos alunos ao nível superior, a efetividade do princípio da igualdade por meio das ações afirmativas está sendo realizado, pois a oportunidade está em igualdade com os demais.

No entanto, o grande problema transpassa a permanência do discente no Ensino Superior, posto que a oferta de ações que visam sua permanência é mais complicada, porque muitas vezes elas são feitas por mérito, isto é, todos podem concorrer. Então, num exemplo deveras simples, entre dois alunos que cursam Medicina, aquele que tem condições de se manter no curso (seus pais possuem as circunstâncias para patrocinar seus estudos) conseguirá completá-lo; contudo, aquele que é oriundo das classes populares e que não possui as condições financeiras ideais para suprir seus custos do curso acabará desistindo, entrando para as estatísticas da evasão no Ensino Superior.

Considerando o modelo acima, a questão do mérito necessita ser revista, visto que as oportunidades no transcurso da vida estudantil dos alunos são diferentes. Muito embora exista a oportunidade do acesso, a questão da permanência é muito delicada, transpassando principalmente a realidade em que o estudante vive, como será efetivado na universidade e a igualdade material dos discentes marginalizados dentro da sociedade.

Nesse sentido, a proposta deste artigo foi analisar os efeitos que permeiam o sistema de ações afirmativas dentro das universidades públicas federais e como ele deve ser revisto, principalmente no que tange à permanência dos discentes e suas reais condições frente ao princípio da igualdade dentro do direito social à educação, pois o que se espera de um Estado Democrático de Direito é que todos tenham oportunidades iguais, mesmo que elas venham de formas diferentes.

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