Este trabalho foi recuperado de uma versão anterior da revista Educação Pública. Por isso, talvez você encontre nele algum problema de formatação ou links defeituosos. Se for o caso, por favor, escreva para nosso email (educacaopublica@cecierj.edu.br) para providenciarmos o reparo.

Política social e combate à pobreza

Jorge Candido da Silva

Professor, mestrando de Política Social (UFF)

A política, de acordo com Silveira Bueno, é uma ciência que envolve relações entre os Estados, entre as nações, entre blocos de nações, entre a sociedade civil organizada ou não organizada, entre todos os povos que habitam o planeta, entre as pessoas, visando a obtenção de resultados previamente desejados. Sendo assim, a busca dos objetivos que possam satisfazer, politicamente, todo este complexo social e mundial deve ser complicadíssimo, ou seja, trata-se de uma equação de difícil solução e com permanente introdução de novas variáveis. Desta forma, mesmo que reduzíssemos toda essa relação a um simples contrato mercantil e/ou social escrito, datado e assinado por todos, a parte relativa à política social, por si só, já seria complexa, representaria uma cláusula obrigatória no capítulo que dispõe sobre as obrigações coletivas e que, de acordo com Sérgio Henrique Abranches, deve ficar a cargo do Estado. Porém, aquilo a que assistimos nas últimas décadas do século XX foi um crescimento exponencial de organizações não-governamentais (ONGs) atuando no segmento das políticas sociais, assumindo e operacionalizando ações em áreas histórica e majoritariamente ligadas ao Estado, tais como saúde, segurança e educação. Mas, ainda de acordo com Abranches, pensar em política é pensar em conflito e poder. Um conflito caracterizado pela negociação e regulado por instituições que também atuam no campo político e no poder que revela como os seus detentores o usam para praticar atos que reduzem as chances dos mais fracos.

Seguindo a linha que norteia o pensamento de Abranches, no trato que abarca as relações entre Estado, política social e equidade, estas últimas devem ser consideradas como parte do processo estatal que envolve, pelo menos, a alocação e distribuição de valores. O complexo trinômio equidade, política social e economia conflita com os objetivos de acumulação e expansão, de um lado, e as necessidades básicas de existência dos cidadãos, bem como de busca de equidade, de outro. Nesse viés, a política social e a equidade deveriam refletir a direção política das relações econômicas, e não o contrário.

Os processos usados para o desenvolvimento das nações deveriam incluir diversas possibilidades em muitas áreas, mesmo a social, para não ficarem reduzidos à economia e tornarem-se não mais que uma síntese econômico-política e geral do balanço final entre meios de acumulação. A busca do ponto de equilíbrio deve ser permanente. Nas situações em que não houver abundância plena de recursos ou que não se tenha atingido um patamar significativo de justiça distributiva, a realização dos objetivos de acumulação deve ser repensada, para não envolver sacrifícios no consumo de energia vital individual ou coletiva, e não pode, dependendo da correlação de poder vigente, impor pesadas privações àqueles destituídos de recursos próprios de defesa.

A política social, formatada pelos interesses mercantis, tão-somente intervém no abismo criado pelos desequilíbrios na distribuição em favor da acumulação e em detrimento da satisfação de necessidades sociais básicas, assim como na promoção da igualdade. Justiça social, combate à miséria e busca da equidade deveriam ser feitos com um olhar diferente daquele lançado pelo mercado, sob uma forma que garanta e promova os direitos sociais dos cidadãos, em escolhas políticas quanto ao modo e ao grau para correção de desequilíbrios sociais, que trabalhe mudanças e reformas estruturais baseadas em critérios de necessidade individuais e coletivas.

A necessidade exacerbada de acumulação presente nos detentores do capital e por extensão do poder, pela sua própria razão de existir, precisa impor restrições severas às possibilidades de implantação de uma política social que tenha em seu bojo uma melhor justiça distributiva. E, sendo a ordem política um dos caminhos que define as opções disponíveis de ação e as direções plausíveis de intervenção estatal, os responsáveis por esse processo criarão mecanismos para assumirem o comando dessa ordem e de todas as outras que possam, de alguma forma, representar perigo aos seus planos de acumulação.

Por tudo que foi colocado anteriormente, podemos até mesmo duvidar de que exista um ponto que possa equilibrar as necessidades de acumulação, políticas sociais mais justas e equidade, sendo mais fácil acreditar que onde houver a necessidade exagerada de acumular capital haverá necessariamente injustiça social acompanhada de todos os seus desdobramentos. Porém, a acomodação não é boa conselheira, assim como a crença de que não há alternativas, pois os caminhos existem e seguramente envolvem confrontos, atritos, coalizões, pressões e contrapressões. De acordo com Abranches são muitas as forças e os interesses envolvidos, tais como os segmentos sociais, os estamentos tecnoburocráticos do Estado, o Congresso, a Presidência, os partidos, os sindicatos, os movimentos sociais, os especialistas e, não raro, suas corporações.

A luta é um instrumento que não deve ser desprezado, pois as maiores e melhores conquistas sociais foram conseguidas por meio dela, e os programas sociais implantados seguiram o mesmo caminho. A história nos mostra que é menos árduo manter um razoável padrão de gastos em programas sociais já existentes do que implantar novos programas, porque, no primeiro caso, a política para alocação de recursos passa a seguir uma trilha mais previsível, as trincheiras foram ocupadas, fortalecidas, e alguma experiência foi adquirida, seja do ponto de vista institucional, seja do perfil e do grau dos conflitos envolvidos, implicando a concessão pelo Estado de algum tipo de benefício. Já o segundo caso trata-se integralmente de um fato novo, no qual todo o processo tem de ser pensado, representando muito trabalho e muitas lutas. Sendo assim, as principais conquistas sociais devem representar bandeiras de luta em permanente estado de prontidão para ocuparem uma posição privilegiada e terem garantia de uma solução apropriada na previsão orçamentária do Estado, em todas as suas fases, ou mais claramente, na fase de formulação, proposição e implantação das políticas e dos programas correspondentes, pois sempre haverá quem defenda outros usos para qualquer recurso público. Sempre haverá resistência a qualquer tipo de intervenção estatal. Sempre haverá polêmica em torno de políticas públicas. Devemos trabalhar no sentido de evitar mudanças de rumo nas políticas e nos programas estabelecidos, porque é na mudança, na inovação, que surgem os maiores e piores conflitos, sobretudo se a nova política envolver a transferência de benefícios ou recursos de um grupo para outro, de um programa para outro, de uma área para outra. As mudanças requerem, para serem implementadas, muita persuasão tanto junto ao grupo decisório e seus superiores como externa a ele, na busca de parceiros e aliados.

Para uma política social ou um programa ser implementado, de acordo com Abranches, é preciso, de um lado, "produzir" as propostas, o que envolve grande esforço de pesquisa, a mobilização de competências, dentro e fora da administração, a elaboração de diagnósticos, o levantamento de antecedentes, experiências comparáveis que deram certo e assim por diante. De outro lado, torna-se necessário buscar apoio político, "vender" a inovação, ganhar adeptos, demonstrar suas virtudes e virtualidades e neutralizar os "contraempresários" da inovação, aqueles que trabalham, também sistematicamente, contra ela.

Ainda que toda a trilha anterior seja seguida, as escolhas de políticas e programas sociais, mesmo quando solidamente apoiadas em avaliações técnicas, sempre envolvem julgamento de valor. Essa é outra maneira de dizer que existem diferenças marcantes na avaliação dessas políticas e desses programas, pelos vários atores sociais envolvidos diretamente na questão, do que eles consideram como justo ou razoável. Desta forma, a política ou o programa social envolve, necessariamente, durante todas as suas fases, mais principalmente no momento da avaliação, intervenções independentes, e não exclusivamente a do mercado. Não podem e não devem ser submetidas a preferências definidas pelo mecanismo de preços, nem avaliadas, em sua eficácia, por critérios de mercado, pois a política social, como ação pública, corresponde a um sistema de transferência unilateral de recursos e valores, sob variadas modalidades, não obedecendo, portanto, à lógica do mercado, que pressupõe trocas recíprocas.

O processo social, normalmente por se tratar de uma ação que envolve vários atores em diferentes níveis sociais e com posições hierarquizadas na pirâmide do poder, determina inúmeras situações que podem gerar dependência. Muitas dessas situações implicam a incapacidade de uma parcela desses atores em "ganhar a vida por conta própria" e independendem da vontade individual dos membros do grupo envolvido no processo social, pois elas decorrem de fatores externos aos indivíduos e são associadas à dinâmica coletiva de reprodução da vida social. Outras circunstâncias estão ligadas ao ciclo vital do ser humano e são, portanto, incontroláveis, individual ou coletivamente. Outras, enfim, são determinadas por acidentes, nos quais não se podem determinar responsabilidades exigíveis. Desta forma, o grau de cobertura que será conferida aos que dependem da coletividade deverá ser determinado pela ordem política vigente, pois somente ela detém os mecanismos necessários para fazer acontecer. É o compromisso político - geralmente impresso pela ação do Estado - que dirá se a política social será apenas reflexo e legitimação do statu quo vigente ou efetivo instrumento de transformação social.

Conforme colocado anteriormente, o que de fato ocorre é que a política social praticada na maioria dos países que possuem um forte e moderno parque industrial busca, principalmente, compensar o mal-estar, os custos sociais, os efeitos perversos derivados de ações indispensáveis à acumulação, outras políticas governamentais subservientes às necessidades históricas do mercado e do próprio imperativo de se pensar o progresso que, ao induzir mudanças, pode colocar certos grupos em situação de dependência. Esses países então, procuram trabalhar programas que possam garantir, no viés daqueles que formularam os programas, geralmente os detentores do poder, compensações à perda de renda, quando existe, derivada de oito circunstâncias diferentes de acordo com Abranches: velhice, invalidez, viuvez, doença, maternidade, acidentes de trabalho, desemprego e crescimento familiar. E, de acordo com o mesmo autor, é aí que começa a se dar à interseção entre política social, como garantia universal de padrões mínimos de vida, e a política de redução da pobreza, que objetiva retirar da condição de miséria aqueles que sequer conseguiram alcançar um piso vital e básico, que abarca aqueles destituídos dos meios mais elementares de sobrevivência.

A política social como obrigação permanente do Estado apresenta duas faces distintas. A primeira, voltada para aquelas instabilidades que determinam a redução da capacidade das pessoas de obter renda suficiente, de forma quase sempre definitiva e insanável: a velhice e a invalidez, por exemplo. A outra contempla circunstâncias transitórias, coletivas e individuais. Coletivas seriam aquelas decorrentes de problemas associados aos ciclos econômicos, como o desemprego. Individuais são aquelas oriundas da incapacidade pessoal, causada por doença ou acidente, entre outras. Já a política de combate à pobreza estruturalmente enraizada tem natureza distinta porque objetiva eliminar a destituição, num espaço de tempo definido. As políticas que trabalham na linha "contra a pobreza" são específicas e normalmente têm duração limitada. Fazem parte da intervenção social do Estado e, em muitos casos, se superpõem às políticas sociais, mas possuem uma identidade, uma coerência e uma estratégia próprias. Porém, trata-se de uma problemática de difícil solução, pois até mesmo as medidas macroeconômicas em seus desdobramentos reais e políticas sociais de corte convencional conseguem atingir os núcleos mais resistentes da miséria. A política social convencional, no entanto, precisa operar para além dessa fronteira estabelecida pelo combate à pobreza e à miséria, contendo em seu bojo as políticas específicas de erradicação da pobreza. Trata-se de uma medida importante que deve ser tomada a fim de não cairmos em um reducionismo político social. É importante observar, ainda, que a política social deve ter como meta a universalização, diferente das políticas de eliminação da pobreza absoluta, porque estas são seletivas, discriminando positivamente, definindo como seus beneficiários apenas aquelas pessoas que se encontrem na condição de miséria, geralmente definida em relação a uma faixa de renda mínima. Finalmente, deve-se mencionar que, embora tanto as políticas sociais como os programas de erradicação da pobreza possam ter efeitos redistributivos, eles não se confundem com políticas de redistribuição ou desconcentração da renda.

O Brasil é um caso em que ações redistributivas de combate à pobreza deveriam ocupar um lugar de destaque, porque a elevadíssima desigualdade brasileira, uma nefasta ferida social, gera demanda por essas políticas. Entretanto, talvez em virtude de nossa histórica instabilidade, não conseguimos grandes avanços na implementação de políticas estruturais, que por sua vez poderiam induzir uma sensível diminuição no estoque da pobreza existente em nosso país e, num ciclo periódico e contínuo, poderiam reduzir a necessidade de políticas seletivas. O resultado é uma política social cujos efeitos são em larga medida transitórios.

Podemos trazer diversos exemplos de políticas existentes atualmente no Brasil e que atuam de forma seletiva. A atenção às pessoas portadoras de necessidades especiais é uma política nacional de assistência social seletiva, que, no exercício de suas funções de inserção, prevenção, promoção e proteção, coloca a importância de assegurar às pessoas portadoras de deficiência, vulnerabilizadas pela situação de pobreza, na perspectiva dos seus direitos, a prevenção de deficiências, habilitação e reabilitação, equiparação de oportunidades e proteção social. Tem como meta atender pessoas portadoras de deficiência com renda mensal familiar per capita de até meio salário mínimo e/ou aquelas que se encontram em condição de privação econômica ou risco pessoal e social, com prioridade para as pessoas com renda familiar per capita de até um quarto do salário mínimo.

Outro exemplo é o programa de erradicação do trabalho infantil. Criado inicialmente com o propósito de solucionar uma gravíssima situação de trabalho precoce nas minas de carvão de Mato Grosso do Sul, foi ampliado para atender todos os estados brasileiros que passem por situação semelhante àquela unidade da Federação. Hoje, são atendidas 810 mil crianças, em 2.601 cidades de todo o país. São crianças que trabalhavam para contribuir com a renda familiar, exercendo atividades perigosas, penosas, insalubres e degradantes.

Esse programa destina-se à erradicação das chamadas piores formas de trabalho infantil, que são aquelas consideradas perigosas, penosas, insalubres ou degradantes e que estão regulamentadas na Portaria n. 20, de 13 de setembro de 2001, da Secretaria de Inspeção do Trabalho do Ministério do Trabalho e Emprego, tais como: carvoarias, olarias, corte da cana-de-açúcar e plantações de fumo. Famílias cujas crianças exercem atividades típicas da área urbana têm direito a uma bolsa mensal no valor de R$ 40 por criança. As que exercem atividades típicas da área rural recebem R$ 25 ao mês, para cada criança cadastrada. O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome paga o valor de área urbana somente nas capitais, regiões metropolitanas e municípios com mais de 250 mil habitantes.

Além da bolsa, o programa destina R$ 20 nas áreas rurais e R$ 10 nas áreas urbanas (por criança ou adolescente) à denominada Jornada Escolar Ampliada, para o desenvolvimento, em período extracurricular, de atividades de reforço escolar, ações esportivas, artísticas e culturais. Tais recursos são repassados aos municípios, na correspondência de valor para o número de inscritos no programa, a fim de que a gestão municipal execute as ações necessárias à permanência das crianças e adolescentes na escola e na Jornada Escolar Ampliada.

Esse programa também prevê um repasse de recursos aos municípios, para que as famílias inscritas sejam contempladas com ações de ampliação e geração de renda, objetivando consolidar a erradicação do trabalho infantil.

Um outro programa social nessa linha é denominado Benefício de Prestação Continuada (BPC). Trata-se de um benefício do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) que atende idosos e portadores de deficiência, incapacitados para a vida independente e para o trabalho. De acordo com fontes do programa, em fevereiro de 2004, o Benefício de Prestação Continuada alcançou uma meta de atendimento de 1.751.502 brasileiros, dos quais 709.731 são idosos e 1.041.771, portadores de deficiência. Esse benefício, de acordo com a mesma fonte, é o maior programa de renda mínima da América Latina. O Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) emprega cerca de 80% do seu orçamento no BPC.

O BPC visa garantir um salário mínimo mensal à pessoa idosa e ao portador de deficiência incapacitado para a vida independente e para o trabalho, porque ambos estão impossibilitados de prover sua manutenção ou tê-la provida por sua família. Todos os idosos (com 65 anos ou mais) e os portadores de deficiência que se encontrem nessa situação têm direito ao benefício. Basta comprovarem que a renda familiar per capita é inferior a 25% do salário mínimo. Esse direito lhes é garantido pela Lei Orgânica da Assistência Social (Loas).

O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, por meio do BPC e da Loas, objetiva atender, até dezembro de 2004, 2.307.04 brasileiros idosos ou portadores de deficiência em situação de pobreza, utilizando recursos da ordem de R$ 6,6 bilhões, mantendo, ainda, o pagamento dos benefícios da Renda Mensal Vitalícia, destinados a outros 565 mil brasileiros também idosos ou portadores de deficiência. No total, cerca de 2.874.000 pessoas receberão 01 (um) salário mínimo mensal, com recursos da ordem de R$ 8,5 bilhões.

A realidade tem demonstrado que uma das situações mais graves e frequentes de exclusão, vulnerabilidade e risco social, em que estão envolvidas crianças e adolescentes, é a de abuso e exploração sexual comercial. Sendo assim, o MDS coloca como uma de suas prioridades, por meio do Programa Sentinela, o desenvolvimento de ações sociais especializadas multiprofissionais para atendimento a crianças, adolescentes e famílias envolvidas com a violência sexual, proporcionando-lhes serviços que permitam construir, em um processo coletivo, a garantia de seus direitos fundamentais, o fortalecimento da autoestima e o restabelecimento do direito à convivência familiar e comunitária em condições dignas de vida. Esse programa foi criado para atender à determinação da legislação do país, através da Constituição Federal, do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), da Loas e do Plano Nacional de Enfrentamento à Violência Sexual Cometida contra Crianças e Adolescentes.

O programa é operacionalizado por intermédio de serviços implantados ou implementados nos municípios. Os atendimentos às crianças, aos adolescentes e às famílias em situação de violência sexual são prestados nos Centros e Serviços de Referência. Os Centros de Referência são bases físicas que os municípios implantam para o desenvolvimento dos serviços. Nesses locais, são executadas ações especializadas de atendimento e proteção imediata às crianças e aos adolescentes envolvidos com a violência sexual. Entre as ações, estão a abordagem educativa, o atendimento multiprofissional especializado, o apoio psicossocial e jurídico, o acompanhamento permanente, o abrigamento por 24 horas (quando for o caso) e a oferta de retaguarda ao sistema de garantia de direitos. Os Centros e Serviços de Referência devem fazer parte de uma rede de proteção social. De acordo com fonte do próprio programa, existem hoje, no país, 17 mil crianças sendo atendidas em 310 Centros de Referência.

A Política Nacional do Idoso (PNI) instituída pela Lei n. 8.842, de 4 de janeiro de 1994, e regulamentada pelo Decreto n. 1.948, de 3 de julho de 1996, tem como objetivo assegurar os direitos sociais do idoso, criando condições para promover sua autonomia, integração e participação efetiva na sociedade. Para efeitos dessa lei, considera-se idoso a pessoa maior de 60 anos. Por meio dessa política, o MDS atende hoje 1,8 milhão de pessoas com o BPC, com desembolso de um salário mínimo mensal por pessoa idosa.

Outros programas estão sendo trabalhados, como o de atenção a crianças de 0 a 6 anos; o Programa Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano, destinado a jovens entre 15 e 17 anos, e o Casa da Família, criado a partir do Plano Nacional de Atendimento Integral à Família. Concluindo, poderíamos resumir e dar exemplo de políticas brasileiras estruturais, específicas, locais e atuais, conforme mostra o esquema a seguir.

Políticas estruturais

Voltadas para as causas profundas da fome e da pobreza e devem ser desenvolvidas pelo poder público estatal:

  • Geração de Emprego e Renda;
  • Acesso à Saúde e Educação;
  • Previdência Social Universal;
  • Incentivo à Agricultura Familiar;
  • Intensificação da Reforma Agrária;
  • Bolsa Escola e Renda Mínima;
  • Segurança e Qualidade dos Alimentos.

Políticas específicas

Voltadas para atender diretamente as famílias carentes, no que se refere ao acesso às necessidades básicas e vitais, ao alimento. Os comitês organizam coletas e doações e as encaminham para quem trabalha diretamente com as famílias beneficiárias. Podem ser desenvolvidas pelos governos dos estados e dos municípios e pela sociedade civil organizada:

  • Doação de Cestas Básicas Emergenciais;
  • Combate à Desnutrição Materno-Infantil;
  • Cozinhas Comunitárias;
  • Ampliação da Merenda Escolar;
  • Restaurantes Populares;
  • Programa Cartão-Alimentação;
  • Ampliação do Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT);
  • Bancos de Alimentos;
  • Manutenção de Estoques de Segurança;
  • Educação para o Consumo e Educação Alimentar;
  • Segurança e Qualidade dos Alimentos.

Políticas locais

Políticas implantadas por governos, prefeituras e pela sociedade civil organizada em cada município de acordo com as necessidades de cada região. Há diversas ações, entre as quais:

  • compra de alimentos da agricultura local para programas públicos, os bancos de alimentos, os restaurantes populares e as hortas urbanas;
  • nas áreas rurais: apoio à agricultura familiar e à produção para consumo próprio;
  • nas pequenas e médias cidades: bancos de alimentos, parceria com varejistas para doação de alimentos, feira do produtor, modernização dos equipamentos de abastecimento agricultura urbana;
  • nas cidades grandes: restaurantes populares, bancos de alimentos, parcerias com varejistas, modernização dos equipamentos de abastecimento e novo relacionamento com supermercados.

Abranches nos chama atenção para o fato de a miséria ser filha do subdesenvolvimento, mas também alerta que não é qualquer tipo desenvolvimento que a faz desaparecer. Na verdade, um estilo de crescimento que mantenha as pautas de exclusão social, econômica e política pode tornar-se seu padrasto, porque a pobreza é destituição, marginalidade e desproteção. Destituição dos meios de sobrevivência física; marginalização no usufruto dos benefícios do progresso e no acesso às oportunidades de emprego e consumo; desproteção por falta de amparo público adequado e inoperância dos direitos básicos de cidadania, que incluem garantias à vida e ao bem-estar.

As pessoas muito pobres, por consumirem a maior parte de sua energia apenas para sobreviver, não possuem condições mínimas para poderem atuar como cidadãos, pois a carência permanente que toma conta de suas vidas tolhe todas as possibilidades de se pensar em liberdade. Por isso são, também politicamente mais fracas e mais dependentes. Porém, esse tipo de existência, nessa condição, provoca reflexos negativos em toda a nação. Desta forma, a erradicação da pobreza deve constituir objeto de um pacto nacional.

O mito da "cultura da pobreza", segundo o qual os pobres não melhoram suas condições de vida porque não querem, não tem base de sustentação. Não melhoram porque as oportunidades para fazê-lo são menos acessíveis a eles, pois consomem preciosas horas trabalhando com baixíssima remuneração ou em busca de qualquer tipo trabalho, horas que são subtraídas à educação, à busca de melhores opções de trabalho e renda, aos cuidados com a saúde, ao exercício da criatividade, à ação política e ao lazer. Há, em alguns momentos, um saque que pode se tornar irreparável em nossos planos de progresso: a mobilização das crianças para o trabalho a fim de complementar renda, por exemplo, tem significação especial, pois representa um "buraco negro" irremissível contra o futuro.

As famílias pobres, via de regra, dependem exclusivamente da assistência governamental e da benevolência privada, por isso são tão dependentes. Aqueles ainda mais pobres gravitam em torno de um núcleo duro de privação absoluta que caracteriza a miséria, no qual se destacam a inanição, a desnutrição, a morbidez e a consequente elevação da taxa de mortalidade. As famílias mais ricas, ao contrário, podem destinar parte de suas rendas à obtenção, no mercado, de serviços de saúde de melhor qualidade, especialmente de natureza preventiva e, sobretudo, no acompanhamento do desenvolvimento físico e mental de suas crianças, entre algumas opções disponíveis para aqueles que dispõem de recursos financeiros.

Pobreza e miséria dizem respeito à destituição de meios de subsistência mínimos e têm como parâmetro estruturador, intrínseco à sua lógica de formação, a privação absoluta, a destituição de todas as possibilidades de acesso, e isso não deveria ser possível em qualquer tipo de política, pois, mesmo nas propostas mais ortodoxamente liberais, há o reconhecimento de que as necessidades ditas "básicas" não podem se resumir apenas àquelas ligadas à pura sobrevivência física. Precisam contemplar, também e além disso, a satisfação de outras necessidades, cultural ou socialmente determinadas, que definem um mínimo de bem-estar, e a garantia de meios que permitem alterar para melhor as chances de vida futura.

A determinação do mínimo necessário à subsistência, subjacente à noção de necessidades básicas, atreladas ao cálculo de um salário mínimo ou à demarcação de linhas de pobreza, tem longa tradição na economia política. Desde Adam Smith se estabeleceu a convicção de que qualquer medida para esse "mínimo" deve ir além das necessidades puramente biológicas, incluindo uma parcela - variável no tempo e no espaço - de "necessidades sociais".

A definição de Smith, de acordo com Sanches, pode ser considerada como o marco teórico a partir do qual evoluiu o tratamento da questão das necessidades sociais e básicas dos trabalhadores numa economia alicerçada pela política liberal, pois o acesso aos meios para satisfação dessas necessidades, nas sociedades de mercado, é conferido em primeiro lugar pela renda, a qual, para a grande maioria da população, advém do trabalho assalariado e depende, no mínimo, da existência de oportunidades de emprego com remuneração suficiente para as contemplar. Ocorre que, na economia de mercado, o elemento mais elementar de propriedade (posse) é a força de trabalho. Ela geralmente é o único meio para buscar rendimentos suficientes e que atendam às necessidades básicas do trabalhador e de seus dependentes, que, dependendo das condições vigentes de oferta de emprego e dos níveis dos salários, por maior que seja a jornada de trabalho empreendida, não consegue alcançar aquelas necessidades sugeridas por Adam Smith.

Agravando a situação, e em países como é o caso do Brasil, temos uma ampla classe formada pelos cidadãos desempregados, privados de salário e, portanto, de meios para obtenção dos bens e serviços necessários à subsistência e ao bem-estar dele e de sua família. Por meio de uma política compensatória de governo, esses cidadãos passam a receber um "salário-desemprego", até sua reabsorção pelo mercado de trabalho, em um valor que sequer permite acessar as necessidades vitais próprias, quiçá de seus dependentes. Alguns governantes promovem o desenvolvimento de programas para suplementação de renda que atendam aqueles que tenham rendimentos inferiores ao mínimo considerado necessário à subsistência, conforme listamos anteriormente. Há, ainda, mecanismos diretos de provimento de necessidades, que não passam pela transferência direta de renda monetária. É o caso da distribuição gratuita de alimentos e outros vistos nos parágrafos anteriores.

A destituição surge como resultado da operação de mecanismos estruturais na economia que promovem a privação cíclica ou continuada dos meios de trabalho e vida de parte da população. Em outras palavras, embora o capitalismo, enquanto modo de progresso, produza riqueza crescente, ele o faz em uma dinâmica marcada por desequilíbrios e descompassos que determinam surtos recorrentes de destituição. Se os surtos cíclicos de pobreza podem ser amenizados ou mesmo erradicados pela correção dos desequilíbrios que os originam, os seus focos estruturais só podem ser eliminados pela ação estatal, especificamente orientada para esse fim e persistente no tempo. Não se erradica a pobreza sem redistribuir custos sociais, porque a erradicação da pobreza e redistribuição de renda são faces distintas, ainda que interdependentes, da política social.

O problema das políticas sociais brasileiras não é tão-somente a carência de recursos financeiros, ou a capacidade de mobilização deles, porque, de acordo com o Mapa da Exclusão Digital, mais de 80% da população mundial vive em países cujas rendas per capita são inferiores à brasileira, e nem por isso as desigualdades sociais são tão alarmantes como o caso brasileiro. A carga tributária e o volume de gastos sociais brasileiros, 33% e 21% do PIB respectivamente, nos colocam em posição de liderança na América Latina. Entretanto, todo esse esforço fiscal/social deixará poucas marcas boas nas condições de vida dos nossos pobres, porque a maior parte dessas políticas adotadas não mira os mais desvalidos, e aquelas que os miram não acertam o alvo ou, quando acertam, não proporcionam efeitos duradouros em suas vidas. A dificuldade em alcançar o "sucesso" social está na qualidade das ações e "intenções" sociais.

Se objetivarmos agir em tempos com maior flexibilidade, é importante lembrar que um futuro digno poderá ser de difícil acesso para aqueles que, nos dias atuais, não conseguem garantir padrões mínimos de sobrevivência, porque existem relações naturais entre políticas de transferência de renda e políticas de geração de renda. O Mapa da Exclusão Digital nos conclama a ver essa temática no contexto das principais vítimas da miséria brasileira: as crianças, os adolescentes e os jovens adultos. Esclarece que 45% dos nossos indigentes têm menos de 15 anos de idade contra 30% referentes à participação desse grupo etário na população, além de observar que a nossa juventude é quem guarda o futuro da miséria brasileira. Desta forma, uma ação rápida e inteligente o suficiente para não errar o alvo e obter êxito se faz necessária, do contrário o fracasso do nosso futuro está garantido.

No segmento da inclusão digital, o analfabetismo digital, que significa privar o acesso às novas tecnologias da informação e comunicação, ao afetar a capacidade de aprendizado, a conectividade e a disseminação de informações, gera consequências negativas que, seguramente, provocarão reflexos de mesmo valor em todos os campos da vida do indivíduo. E, algo bastante interessante, porém preocupante, em tudo isso é que as ações no viés da inclusão digital guardam, com relação a outras políticas sociais implementadas ou em fase de planejamento, uma identidade bastante forte. Desse modo, correm o risco de não atingirem o alvo.

O Mapa da Exclusão Digital nos chama atenção também para o fato de que, além da falta de alvo e pontaria, as nossas políticas sociais atacam tipicamente consequências, e não as causas da miséria. Sendo assim, precisamos atuar além das fronteiras mais inequívocas da pobreza, como é o caso da baixa renda, e nos questionar sobre o que torna as chances apresentadas aos miseráveis tão inexpressivas. É fundamental aprender mais sobre as razões de as pessoas pobres receberem menos em todos os campos.

Alguns indicativos sobre essa questão apontam a educação como o elemento-chave na promoção social dos pobres e miseráveis, mas é prudente não depositar na educação a principal e única chave de acesso que os excluídos de tudo teriam para alcançar condições básicas de sobrevivência sem dependência.

De acordo com Sanches, a chamada "linha de pobreza" é traçada com base em parâmetros de satisfação de necessidades básicas, vigentes em um determinado momento, em cada sociedade, para os cidadãos que têm meios suficientes de subsistência ou não, expresso em um mínimo de renda ou na inexistência dela. Porém, dois fatos podem ser considerados como fundamentais e necessários para a existência de tal linha: a desigualdade e a destituição. Porém, não devemos confundi-las. A desigualdade é fenômeno distinto da destituição. Não são fenômenos independentes, pois interagem histórica e estruturalmente, de tal forma que um reforça o outro, em medida variável, no tempo e no espaço, obedecendo a lógicas distintas, econômica e politicamente. De tal forma que é possível reduzir a desigualdade, transferindo-se renda dos setores mais ricos para os grupos de renda média e até mesmo para aqueles que tangenciam a linha de pobreza, sem com isso afetar-se, necessariamente, a medida da pobreza. Do mesmo modo, um declínio de renda ou emprego que mantenha o mesmo perfil distributivo pode elevar sobremaneira a destituição, agravar os problemas da fome, desnutrição, doença e mortalidade, embora no mesmo patamar de desigualdades.

Há, entretanto, uma clara tendência no mercado de trabalho, no sentido de aumentar diferenciais de salário que separam os estratos inferior e superior da distribuição, ou seja, agravar ainda mais o fosso social que separa os ricos dos pobres. Assim, não é apenas a renda que é distribuída de forma cada vez mais desigual, mas a constatação que inexiste instrumentos corretivos que trabalhem para diminuir essa distância, fazendo com que o crescimento do fosso favoreça e justifique a existência de um movimento secular de deterioração crescente da distribuição de renda.

Por Sanches, pobreza e desigualdade são fenômenos ética e socialmente similares, mas econômica e politicamente diversos. Eticamente, a destituição, absoluta ou relativa, reflete dimensões correspondentes do mesmo problema, de justiça social e integridade da cidadania. Socialmente, constitui a face histórica de um mesmo movimento.

Politicamente, as escolhas e as ações voltadas para um e outro objetivo dependem da correlação predominante de interesses e poder. A miséria absoluta, a desnutrição, a deseducação, a doença e as más condições de habitação e saneamento não deveriam interessar, em princípio, a qualquer grupo, e, em contrapartida, a elevação da renda de pessoas fora de seus mercados poderia significar a entrada de novos consumidores nesses circuitos, portanto interessante para uma conjuntura social mercantilizada.

Desta forma, é possível obter-se mais tolerância com a desigualdade, mesmo da parte daqueles em situação pior, do que apoio para a redistribuição, sobretudo da parte daqueles em melhor situação.

O grau de destituição ou privação está relacionado, como seu viu, ao conjunto de meios de que a pessoa dispõe, para obter bens e serviços indispensáveis à sua existência e de seus dependentes com um mínimo de bem-estar. O acesso a bens e serviços depende, em larga medida, dos padrões de produção, distribuição e consumo vigentes na economia.

O abastecimento é componente essencial, crítico mesmo, na determinação das pautas reais de consumo, sobretudo na medida em que fixa as bases reais de disponibilidade de bens no mercado e de acesso dos diferentes grupos sociais e das diferentes regiões a esses bens.

Alterações significativas na composição da oferta de bens e serviços, nos seus preços relativos e na sua disponibilidade nos diferentes mercados podem elevar o grau de destituição das camadas mais pobres, ainda que estas tenham obtido ganhos reais de renda.

À medida que a sociedade se desenvolve, o tipo de bens e serviços altera-se em função de fatores tecnológicos e mercadológicos e das políticas de preço das empresas em mercados oligopolisticamente regulados.

No caso do Brasil, a penetração da grande empresa, em especial a estrangeira, nos circuitos produtivos de bens de consumo duráveis e não-duráveis, seguramente produziu mudanças. Os tipos de bens e serviços mudam em sintonia com a renda agregada, de modo que as pessoas com a mesma renda, em termos dos bens do padrão de produção/consumo passado, estarão em piores condições em termos do que é atualmente disponível, com base em um novo padrão.

Em termos simples, comparando-se a "cesta de bens" antes e depois da mudança no padrão de produção e consumo, a mesma renda, em termos reais, permitirá menos satisfação de necessidades, em um contexto de redução das opções de consumo, para os grupos cuja renda mantém relação desfavorável com o novo perfil da oferta de bens e serviços. Isso significa que o acesso de boa parte da população aos frutos do progresso pode piorar, ao invés de melhorar.

No Brasil, atualmente, convivem duas formas de pobreza. Uma é de natureza estrutural, mais arraigada e persistente, associada ao desdobramento histórico de nosso padrão de desenvolvimento, e outra é a pobreza cíclica, que se agravou com a crise do desemprego, a queda da renda, sua concentração crescente e a aceleração inflacionária.

Além disso, nossa sociedade é marcada por fortes tensões distributivas, determinadas pelo perfil de alocação de recursos e distribuição de renda. Esse perfil se caracteriza pela ausência quase absoluta de critérios de justiça, por sua regressividade e pela interferência, em todas as esferas distributivas e redistributivas, de sólida estrutura de privilégios, política e socialmente cristalizados.

As políticas voltadas para a redução da destituição requerem ações em três linhas principais. Em primeiro lugar, medidas de reorientação, no médio e longo prazo, do próprio padrão de desenvolvimento, de modo a corrigir processos estruturais que estão na raiz do "estoque permanente" de pobreza, o que se denominou pobreza estrutural. Uma política social consistente e que objetive resultados permanentes requer políticas industriais, agrícolas e de abastecimento em sintonia com esses objetivos.

Em segundo lugar, medidas de curto e médio prazos que redirecionem o processo econômico no sentido da ampliação das condições de acesso aos bens essenciais e oportunidades de inserção no mercado de trabalho, antes mesmo da consolidação de mudanças mais estruturais. Nessa dimensão, a ação estatal é fundamental. Cabe ao Estado, portanto, interferir ativamente, tanto sobre a "pobreza estrutural" como sobre a "conjuntural".

Em terceiro lugar, ações de curto prazo que visem mitigar os efeitos mais perversos da situação de pobreza, por meio de programas assistenciais e de correção preliminar. Essas ações envolvem importantes mudanças nos padrões de financiamento do setor público, nas prioridades orçamentárias e no processo de alocação de recursos. Requerem, claramente, modificações na estrutura fiscal do Estado, pois estamos certos de que o crescimento econômico é condição necessária para o êxito de qualquer programa social. Sem crescimento não é possível falar-se em combater a miséria. O fato é a discussão da forma em que se deve dar esse crescimento econômico.

Publicado em 01 de janeiro de 2002