Gênero e Raça no Orçamento Participativo

Texto extraído do Boletim Orçamento e Democracia, n.16, Out 2000-Jan 2001

Em que medida as dimensões de gênero e raça são incorporadas ao processo de Orçamento Participativo (OP)? A escassa participação de negros e a relativa invisibilidade das mulheres foi a resposta encontrada pela pesquisa de dissertação de mestrado Gênero e Raça no processo do Orçamento Participativo. O estudo, concluído em 1999, enfoca as políticas públicas no município de Santo André, São Paulo.

O conceito de gênero, segundo perspectiva teórica adotada neste estudo, vincula-se estritamente às questões de raça e classe social. Neste sentido, é importante considerar as questões raciais ou étnicas como fatores históricos, econômicos e sociais. No entanto, verifica-se tanto na academia como na sociedade, que o enfoque para classe social e gênero tem marcos históricos mais legitimados socialmente, o mesmo não ocorre com as questões raciais ou étnicas.

Tanto análises das experiências de políticas públicas quanto pesquisas apontam para a necessidade prioritária de desnaturalizar as desigualdades e transformar em ações efetivas o que teoricamente está assegurado em lei e nos programas de governo. Nesse sentido, as políticas com perspectiva de gênero e raça, podem ocorrer a partir da mudança na prática de planejamento dos projetos, considerando as diferenças, como base para a construção da igualdade e justiça social.

Partindo dessas referências e do entendimento de que o conceito de gênero traz uma contribuição para o tratamento da complexidade das relações entre mulheres e homens, enquanto "sexo" se refere às diferenças biológicas, gênero se refere às diferenças construídas socialmente. O estudo de gênero busca desnaturalizar as relações entre os seres humanos dos dois sexos, mostrando criticamente que essas são, também, relações de poder, hierarquizadas, em que a mulher ocupa a posição inferior.

Flashes da realidade

A sistematização das entrevistas com as 22 conselheiras municipais do orçamento busca identificar tendências sobre olhares, reflexões e avaliações apresentadas, não pretendendo generalizá-las para todo o conselho ou processo do Orçamento Participativo. Mas são indicativos para possibilitar outros enfoques ainda não abordados.

Os dados traduzem um tipo de mulher que garante a sua participação política na maturidade. Metade delas está na faixa de 41 a 50 anos, embora se registre a chegada de duas novas participantes, entre 21 e 30. Este movimento, reafirma dados das pesquisas anteriores entre os conselheiros (97/98 e 98/99). A maioria concentra-se na faixa etária entre 30 e 49 anos, havendo também registros da chegada de mais novos (entre 18 e 29).

Conselheiras casadas e com filhos são 50%. A maioria (91%) tem até três filhos. O índice indica queda da natalidade e aproxima-se da média nacional de 2,3 filhos por mulher.

A participação política das mulheres maduras e com filhos expressa a tendência de que as trabalhadoras, em geral, despertam para a participação política mais tarde. Após a experiência do casamento, da maternidade e depois que os filhos crescem. Esta perspectiva vai de encontro ao que é demonstrado por Cristina Bruschini em relação à alteração de perfil da força feminina de trabalho: "na década de 80, são as mulheres maduras, casadas, com responsabilidades familiares, aquelas que aumentam sua participação laboral".

No tocante à identificação racial, 32% das conselheiras declararam-se negras, indígenas ou pardas. Número que representa menos da metade das brancas com 68%. Embora não haja formas de comparação com o conjunto dos conselheiros, podemos inferir que a mesma tendência prevaleça no Conselho Municipal do Orçamento. Destaca-se também a identificação de duas mulheres como indígenas, referência pouco mencionada em nosso país, principalmente na Grande São Paulo. Quatro se disseram pardas e apenas uma negra. Nenhuma se declarou preta.

A maioria concentra-se em profissões consideradas femininas. Nenhuma está na área industrial ou de serviços domésticos. Fato que contradiz as possibilidades do mercado, seja pela tradicional vocação industrial da região do ABC (embora esta realidade esteja em transição), seja pelo fato de um alto índice de trabalhadoras serem empregadas domésticas.

Vale ressaltar ainda a situação das donas de casa (18%), que pelo imaginário social e também pelas pesquisas acadêmicas são vistas como "inativas". As mulheres que não trabalham fora de casa ou não são remuneradas dizem que não trabalham.

Em relação à escolaridade, um alto índice é de mulheres com nível universitário completo (41%). Na outra ponta, nenhuma analfabeta ou semianalfabeta. De um lado, verifica-se que este dado não acompanha a tendência nacional de alto índice de analfabetismo entre mulheres pobres. De outro, demonstra um nível de médio a alto de escolaridade, tendência que cresce principalmente entre as mais jovens. Outras 41% possuem nível médio e baixo poder aquisitivo. No entanto, quando cruzamos educação, profissão e renda familiar, verificamos que o maior índice de escolaridade entre mulheres não corresponde a alteração da realidade de formação para o mercado nas profissões consideradas femininas.

Este perfil define não apenas características pessoais do conjunto das conselheiras, mas tendências de participação das mulheres, que podem ser análogas em diversos movimentos e espaço de atuação política. A presença e participação na vida pública são feitas com dificuldade. Ainda assim, essas mulheres reafirmam a importância individual e coletiva da participação, expressando o sonho de mudança e vislumbrando um mundo em que as diferenças sejam respeitadas. A garantia de uma cidadania com diversidade, mesmo correndo o risco, com esta afirmação, de sobrepor conceitos.

Mudar este universo de homogeneidades inexistentes é um projeto que se torna, dia a dia, mais próximo de ser repensado, reavaliado e transformado. Em debates entre gestoras públicas (FES-ILDES, 1999), as discussões sobre estratégias de inclusão de gênero e raça no OP trazem como proposições: incidir no processo do OP, tanto na dinâmica junto à sociedade civil quanto aos gestores públicos; a articulação das mulheres e negros nos vários espaços de participação no município, estimulando-as para o processo do OP e capacitando-as para uma intervenção mais qualificada nas plenárias e no Conselho. Destaca-se aí a proposição de estimular mulheres e negros a candidatarem-se ao cargo de conselheiros. Uma outra diretriz refere-se à articulação, no âmbito interno da administração, entre responsáveis pelos programas voltados às mulheres e negros e o grupo coordenador do orçamento participativo, assim como os demais órgãos governamentais.

Mudança de cultura

O Orçamento Participativo é um projeto político que promove uma nova cultura político-administrativa, em contraponto às práticas autoritárias e clientelistas. Novos papéis passam a ser assumidos pelo Estado e movimentos sociais. O principal desafio é a alteração da dinâmica das relações sociais, de modo a atribuir um caráter de justiça social às perspectivas de desenvolvimento social, pois a simples consideração da reprodução econômica já não é suficiente para abranger e refletir os problemas que vivemos, inclusive para entender a própria reprodução do capital (Dowbor,).

Nesse contexto, a priorização de investimentos e destinos dos recursos públicos deve ocorrer através de negociação entre poder público e sociedade civil organizada. Para Tarso Genro e Ubiratan Souza (1997) o OP configura "a democratização da relação do Estado com a sociedade, [criando-se] uma esfera pública não-estatal" . Porém, mudanças na forma de governar não apresentam resultados em curto prazo.

Esse processo, segundo Celso Daniel (1994), impõe dilemas quanto à divisão de poder político, no que diz respeito ao Conselho do Orçamento Participativo, nem o governo pode impor sua decisão ao Conselho - o que "deslegitimaria o processo de participação" (p. 35) - nem o Conselho pode buscar sobrepor-se ao governo legitimamente eleito. Refletindo sobre as necessárias mediações entre o público e privado, entre governo e comunidade. Pedro Pontual (1994) percebe um caráter político-pedagógico nas ações que envolvem diversos atores - ONGs, movimentos sociais, partidos políticos, intelectuais -, sugerindo "pedagogizar o conflito".

O orçamento participativo não é a única forma de participação popular. Sua implantação deve ser paralela à dos demais instrumentos do poder público prescritos pela nova legislação e dos canais de participação, como os diversos Conselhos Municipais e outras formas de organização.

A prática do OP pressupõe consulta e decisão sobre os destinos do orçamento público. Para tanto é necessária a priorização de investimentos, que em geral refere-se a questões de infraestrutura, saneamento, saúde, etc. Este processo, no entanto, está longe do atendimento total às reivindicações da população nas plenárias, o que gera muitos conflitos e dificuldades de negociação. Mais remota ainda torna-se a possibilidade de acolhimento das reivindicações para além das tradicionais. Com isto, as questões de gênero e raça não têm ressonância para um atendimento direto.