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Quem não participa se trumbica

Júlia Ribeiro

Socióloga, coordenadora de Capacitação em Orçamento Público do Ibase

Texto extraído do Boletim Orçamento e Democracia, n.20, Maio-Ago 2002

As ideias que o termo orçamento participativo - OP - desperta são variadas. Vem sendo associado à noção de gestão transparente, democrática e popular. Na prática verifica-se que alguns governos pegam carona na expressão, mas que longe estão dessa qualidade. Optar por essa metodologia exige força de vontade do governo em partilhar o poder de decisão sobre as despesas públicas. Na intenção de mapear as experiências brasileiras, o Fórum Nacional de Participação Popular realizou uma pesquisa inédita reunindo as características fundamentais sobre diversas dinâmicas identificadas como OP.

Adotada por algumas prefeituras no Brasil e pelo estado do Rio Grande do Sul, não existe um modelo único de OP a ser seguido. Ao contrário, há uma grande liberdade quanto à dinâmica a ser adotada e o papel da população no processo.

Sendo a elaboração do orçamento anual uma prerrogativa do Poder Executivo, o OP é, em um primeiro momento, uma forma que os prefeitos têm de levar a população a discutir o destino do dinheiro público. Ao invocar a participação da população em geral e da sociedade civil organizada (associações de moradores, movimentos de políticas setoriais, ONGs, sindicatos, entidades empresariais e religiosas, conselhos municipais etc), pretendem que mais pessoas participem do processo decisório de definição de políticas e que, portanto, mais pessoas sejam contempladas e atendidas pelo poder público. A participação é um conceito-chave quando pensamos em orçamento público, uma vez que para todo orçamento há quem participe de sua elaboração, mesmo que sejam duas ou três pessoas. Em sua leitura, identifica-se quem mais participa observando-se quem mais ganha.

O OP é visto também como um meio de inibir a apropriação do poder e dinheiro públicos pelos interesses privados, ao tornar transparente o processo decisório tradicionalmente obscuro. Sob essa perspectiva, torna-se a arena de disputa e negociação entre as diferentes perspectivas, prioridades, visões de mundo e interesses. O desafio passa a ser equilibrar tal conflito, submetendo o resultado, que será impresso e seguido no orçamento, ao julgamento da população. A segurança do OP não é a participação pontual, mas constante, durante todos os momentos-chave de decisão, sejam eles na elaboração, na execução ou na avaliação das políticas públicas.

A primeira contribuição que traz à sociedade em geral, inclusive às pessoas de municípios que não se servem dessa metodologia, é a divulgação ou popularização do tema, aproximando o dia-a-dia dos cidadãos às ações tomadas pelo poder público. Feita essa relação entre cotidiano e ações do Estado, fica mais fácil vislumbrar o poder que a participação de cada um pode ter se voltada para a intervenção no processo de escolha das prioridades que ocorre em nossa cidade. Uma vez implementado, em um processo paulatino e pedagógico, população e governo tendem a estar mais qualificados, repensando seus antigos papéis e posturas.

Obstáculos

A pesquisa realizada não nos forneceu elementos para analisar os impactos e as transformações sociais trazidas pelas experiências de OP. Mas foi possível verificar os principais entraves para sua instalação e apontar parâmetros para indicar o que pode ou não ser chamado de OP.

Foram identificados casos em todas as regiões do Brasil, em municípios de pequeno, médio e grande porte. A maioria das experiências estava sendo iniciada na gestão estudada de maneira que muitos problemas identificados são pertinentes às dificuldades de sua implantação, de conquista e mobilização dos atores - inclusive do próprio governo -, de representação e negociação, e por fim, do cumprimento dos compromissos e prestação de contas. Poucas são as experiências com mais de oito anos. E mesmo aquelas que parecem estar bem estruturadas ou ser sofisticadas, sempre buscam espaço para revisão de suas dinâmicas.

Um marco no avanço dos fundamentos e da qualidade nas experiências pode ser dado pela profundidade das discussões. Se em um primeiro momento as discussões e as necessidades apontadas pela população são subsídios de um planejamento de curto prazo por se tratarem de questões prementes - como pavimentação de ruas e saneamento básico - a qualidade de um OP pode ser medida pela capacidade de se cumprirem/atenderem a essas necessidades e trazer à tona questões de maior significado para o município como um todo, ampliando a visão do cidadão(ã) em relação a seu município e orientando os planos de longo prazo, visando ao desenvolvimento econômico.

Verificando quem está envolvido em todo o processo e como é realizada cada etapa pode-se identificar algumas fragilidades. Em experiências mais antigas, problemas como o envolvimento da máquina administrativa e de resistência do Poder Legislativo, ainda não foram superados. Coesão e integração na equipe do governo são fundamentais para sobrevivência do OP.

De maneira geral, o avanço da relação Estado-sociedade nessa última década foi grande, sobretudo se consideradas as experiências de OP. Mas é equivocado agarrar-se a ele como se fosse a salvação da lavoura. O pensamento que tende a predominar é de que o OP é a garantia de democracia e a solução dos problemas sociais, funcionando como selo de qualidade aos governos. Muitas vezes, porém, acontece da bandeira pela instalação do OP sobrepujar a importância da participação no orçamento. Essa inversão de necessidades corre o risco de fazer do OP um programa de trabalho com fim em si mesmo - como podemos verificar em alguns casos - ao invés de ser um meio para o fortalecimento da sociedade civil para ocupação nos espaços e momentos legais, sejam os conselhos, os movimentos ou as associações de moradores.

Divulgação e autonomia

Para que se estabeleça um diálogo autônomo, independente e qualificado com o poder público, para além da manutenção do próprio OP, devem-se prever momentos de sensibilização e capacitação dos participantes - ministrado por entes externos ao governo - além de definir em seu regimento e instrumentos de instituição procedimento para uma ampla divulgação, participação e para a autonomia da sociedade civil.

Garantir a intervenção e o acompanhamento no orçamento é possível, basta verificar quais são os instrumentos disponíveis no município e quais as formas de prestação de contas do prefeito e secretários à população.

Embora caiba ao poder público apresentar as prestações de contas (balancetes e balanço) e, segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal, um resumo da movimentação financeira anual, a população não pode depender e nem deve aguardar que este venha ao seu encontro e ofereça todas as informações. O diálogo pode acontecer através do envio de demandas aos poderes Legislativo e Executivo, e ao longo do processo de execução do orçamento sob forma de acompanhamento das ações desenvolvidas e políticas publicas.

Plenárias ou audiências públicas temáticas ou regionais são espaços de diálogo que podem ser conquistados. Discutir os problemas do município e definir as políticas adequadas, no entanto, com ou sem OP, requer que antes se tenha um diagnóstico das carências municipais do mesmo, feito pelos órgãos ou fundações competentes (IBGE, Ipea) e pelos próprios conselhos municipais, universidades, prefeitura, Câmara etc.

É imprescindível que os governos se ocupem da divulgação e elaboração de instrumentos dessa natureza. Ao ser preenchida essa lacuna um passo fundamental estará sendo dado na conclusão de um circuito de diálogo e de participação. Com ou sem OP, promover a cidadania é um ato de vontade política, mas antes disso é um dever do Estado e um direito da população.

Ciclo do OP (assim denominado pela equipe do Fórum Paulista de Participação Popular)

Segundo a pesquisa Experiências de OP no Brasil - 97/2000, realizada pelo Fórum Nacional de Participação Popular, do qual o Ibase faz parte, 103 municípios no Brasil adotaram uma metodologia de consulta e envolvimento da população nas decisões orçamentárias, muitas vezes assim denominadas. Cada experiência conta com a criatividade e soluções pertinentes às peculiaridades do seu município.

Podemos apontar, em linhas gerais, as etapas fundamentais de um processo de OP que verificamos na pesquisa, sempre sendo estabelecidos à metodologia e os critérios próprios de funcionamento.

  • Definição de regras
  • Mobilização da população
  • Eleição de representantes
  • Levantamento de demandas
  • Definição das prioridades
  • Acompanhamento da execução das demandas
  • Prestação de contas

Pensando como um processo que contém etapas, regras e atores variados, a cada ano de existência o OP deve avançar e todos esses elementos amadurecer. Não se deve temer por sua avaliação e aperfeiçoamento contínuos.

Publicado em 01 de janeiro de 2002