Remédio para doença crônica

Texto extraído do Boletim Orçamento e Democracia, n.17, Mar-Jun 2001

Nos tempos em que a inflação assumia contornos hoje inimagináveis, chegando aos 2.500% ao ano, o controle das finanças públicas não passava de uma verdadeira fantasia. A inflação se encarregava de dificultar a atuação dos bons administradores, de vez que era impossível empreender uma gestão financeira adequada. As dívidas públicas, que se acumulavam e cresciam a cada ano, eram igualmente dissimuladas por ela. O Plano Real, surgido após uma sucessão de planos econômicos que não obtiveram o sucesso esperado, conseguiu mudar a situação. Com o passar dos anos, ficou flagrante a herança de descontrole das finanças públicas no âmbito das três esferas de governo. As dificuldades financeiras do passado faziam com que a prática, antes usual, de deixar para o exercício financeiro seguinte a quitação de parte das despesas efetuadas na gestão anterior, continuasse prevalecendo.

Esses fatos levaram à adoção da Lei de Responsabilidade Fiscal, que objetiva corrigir problemas advindos do déficit público crônico, estabelecendo regras que levam a um controle maior sobre a gestão de suas finanças. Essa é a situação do governo federal e dos governos estaduais. Segundo pesquisa do Banco de Dados Municipais do Ibam - Instituto Brasileiro de Administração Municipal - para o ano de 1998, pouco mais da metade dos municípios (55,5%) também se encontra nessa situação.

A Lei de Responsabilidade Fiscal procura fazer com que o poder público realize despesas dentro do limite de suas receitas. Isto representa dizer que deverá ser evitada, a todo custo, a ampliação do déficit primário, ou seja, que a dívida pública aumente ainda mais. Dessa forma, estarão sendo criadas as condições para que, além do pagamento regular das dívidas, haja possibilidade de se amortizar, com o produto do resultado primário, o principal da dívida e, assim, reduzir a conta dos juros no futuro.

Hora de prestar contas

A apreensão dos prefeitos em relação à Lei está no fato de que, dadas as dificuldades financeiras enfrentadas pela maioria dos municípios, eles se viram pressionados a equilibrar suas finanças em um espaço de tempo excessivamente curto. Além das despesas pertencentes ao exercício financeiro, também a ela se adicionam, em grande parte, os restos a pagar do exercício anterior, o pagamento de dívidas acumuladas no passado (fundada e mobiliária) e os precatórios. Sem falar que mais de 31% dos municípios estão tendo redução dos recursos do Fundo de Participação (FPM).

Na percepção do Ibam, a aplicabilidade da Lei de Responsabilidade Fiscal está relacionada a elementos como os prazos para cumprimento de dispositivos previstos na própria Lei, obrigatoriedade da União, de proporcionar aos municípios assistência técnica e cooperação financeira (art. 64). E ainda, a instalação e funcionamento do Conselho de Gestão Fiscal (art. 67), responsável pelo acompanhamento e avaliação da política e operacionalidade da gestão fiscal.

Para que seja facilitado o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal devem ser criadas condições mais favoráveis aos municípios. Nesse sentido, o Ibam encaminhou ao Senado um conjunto de quatro propostas (ler abaixo).

A transformação das propostas em dispositivos legais depende unicamente de iniciativa política. O objetivo é criar um ambiente mais favorável à gestão financeira municipal, para a qual é necessário receber um fluxo regular de recursos, tornando possível equacionar o pagamento das suas dívidas com limites diferenciados de comprometimentos dos recursos, segundo o nível de pobreza.

É preciso ainda reconhecer a injustiça que representa para os municípios - que dispõem de apenas 16% do montante de recursos tributários do país - suportar o custeio das funções de competência das demais entidade da federação.

Em favor dos municípios

1. Pagamento das dívidas
Dada à diversidade de situações encontrada entre os municípios, seria razoável estabelecer limites menores de comprometimento das receitas para municípios considerados mais pobres, inclusive para evitar que fosse afetado o custeio dos serviços sociais. Nesse caso, os mil municípios mais pobres deveriam comprometer, no máximo, 7% das suas receitas, enquanto os outros mil (de 1001 a 2000 mais pobres) deveriam comprometer, no máximo, 10% das suas receitas.

A exemplo do padrão de renegociação das dívidas dos governos estaduais, conseguido por um reduzido número de municípios de grande porte demográfico, sugere-se que os municípios, de um modo geral, devam comprometer, no máximo, 13% das suas receitas tributárias e de transferências constitucionais.

2. Transferências constitucionais

É necessário que se estabeleça uma equalização de todas as transferências constitucionais, procedimento através do qual os repasses seriam efetuados mensalmente em razão da média do valor global dos repasses realizados no exercício anterior. Nos dois últimos meses do exercício, seria efetuado o acerto de contas. Isto daria maior tranquilidade aos gestores públicos.

A permanência do cenário de incertezas gerado pela irregularidade dos valores repassados mensalmente, tanto do FPM quanto do ICMS - os mais significativos para as finanças municipais -, poderá trazer reflexos negativos para a administração municipal. O não-cumprimento de dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, motivado por fatores que fogem ao controle dos municípios, poderá contrariar o princípio da continuidade administrativa, deixando os gestores públicos, que não se dispuserem a agir com rigor fiscal, expostos a penalizações da futura legislação.

3. Compensação das despesas

Pesquisa realizada pelo Banco de Dados Municipais do Ibam constatou que as despesas realizadas pelos municípios com as atividades de competência da União e dos estados chega, em média, a pelo menos 4,52% das suas receitas, o equivalente no ano de 1998 a um gasto de R$ 3,1 bilhões. Não só aqueles ligados às áreas da Saúde, Educação e Assistência Social, mas de diferentes naturezas como Administração Fazendária, Agricultura, Comunicações, Judiciário, Segurança Pública, Trabalho e Transportes.

Para o Ibam, seria injusto penalizar os agentes públicos por um déficit fiscal provocado por despesas efetuadas com a manutenção de serviços de competência da União e dos estados. Deveria, sim, ser produzido um diploma legal estabelecendo que essas despesas fossem contabilizadas à parte e deduzidas das despesas municipais, mediante compensação, para fins de apuração do efetivo déficit fiscal municipal. Dessa forma, a maioria dos municípios não mais estaria em situação de déficit, evitando as penalizações. Caso os municípios venham a cortar esses gastos, não se sabe a extensão dos efeitos que daí adviriam, sempre em prejuízo das populações mais pobres.

4. Redutor do FPM

A Lei Complementar nº 91, de 1997, foi editada com o objetivo de corrigir as distorções na distribuição dos recursos do FPM, em razão das diferenças no quantitativo populacional desses municípios, resultado de uma superestimação da população (66% dos casos) ou da sua redução por conta da emancipação de um ou mais municípios (34% dos casos).

Através dessa Lei foi introduzido o dispositivo redutor do coeficiente do FPM, a ser aplicado a partir de 1999 até 2003. A redução do coeficiente se dá à razão de um quinto da diferença a cada ano.

Dessa forma, a perda de recursos em decorrência da aplicação dos redutores do FPM ocorreu em 1.740 municípios em 2000 (primeiro ano de aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal) e ocorrerá em 1.708 municípios em 2001.O fenômeno acontece com maior intensidade nas regiões mais pobres do país: 57,8% dos municípios sujeitos ao redutor encontram-se nas regiões Nordeste, Centro-oeste e Norte (1.005 casos).

Pelo fato de o FPM representar a principal fonte de recursos para a maioria dos municípios, o impacto da aplicação do redutor nas suas finanças é significativo para expressiva parcela, podendo representar um grave problema adicional para o seu enquadramento nas normas da Lei de Responsabilidade Fiscal. Para evitar o aumento do desemprego nas prefeituras, sugere-se um prazo maior de tolerância na adequação dos gastos com pessoal (limite de 60%).