Políticas públicas educacionais: o papel da formação continuada no desenvolvimento da Educação Básica

Problema

Este artigo tem como propósito apresentar uma reflexão acerca das políticas públicas para a formação continuada dos professores e sua importância para a melhoria da qualidade da educação; para tanto, usará o relato de experiência acerca da organização do Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa (PNAIC) no município de Casimiro de Abreu/RJ, ofertado aos educadores da rede municipal. O trabalho, em um primeiro momento, procurou analisar as políticas públicas federais para a formação dos educadores, com o objetivo de compreender o alcance e as consequências dessas políticas na melhoria da educação pública.

Objetivos

Este trabalho visa identificar o que são políticas públicas educacionais e sua importância dentro da educação; compreender o que é formação continuada e analisar a relação das políticas de formação inicial e continuada com os indicadores de qualidade para a Educação Básica; e discutir a relevância dessas ações ou programas formativos quanto à prática docente e identificar possíveis falhas quanto ao desenvolvimento dos projetos.

Justificativa

Como docente da rede municipal de Casimiro de Abreu e graduada em Pedagogia, me propus a investigar os impactos das políticas públicas educacionais principalmente no que tange à formação continuada para o desenvolvimento da educação municipal, tendo como objetivo analisar a relevância das políticas públicas municipais de formação continuada para a melhoria das práticas pedagógicas dos professores da rede e compreender a visão desses docentes acerca da criação e desenvolvimento desses programas.

A análise do processo de formação docente dos profissionais da Educação do município de Casimiro de Abreu implica uma reflexão sobre a intenção educativa dessa formação, se o objetivo é a iniciação na profissão ou o desenvolvimento e o aperfeiçoamento profissional. Nesse sentido, a formação inicial e continuada do docente se apresenta atualmente como um dos maiores desafios para o Plano Nacional de Educação, e o poder público precisa solucionar de maneira eficiente e com urgência esse problema. A criação e a execução de políticas públicas de formação inicial e continuada dos profissionais da educação são peças fundamentais para o desenvolvimento científico e tecnológico da sociedade e, portanto, para o desenvolvimento do Brasil, pois a produção do conhecimento e a criação de novas tecnologias estão intrinsecamente vinculadas ao nível e à qualidade da educação pública.

Dessa forma, o educador que está em constante atualização possui maiores chances de superar os obstáculos impostos pelo sistema educacional, visto que por meio de suas reflexões atinge um pensar mais crítico acerca desses obstáculos, propondo soluções mais efetivas que revertam esse quadro.

Metodologia

Com o intuito de dar crédito às afirmações contidas neste artigo, foram adotados os seguintes procedimentos metodológicos: análise da legislação vigente, como a Lei n° 9.394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional), com o objetivo de investigar algumas das políticas públicas federais que abrangem a temática da formação continuada do docente; leitura e análise de autores, como Gatti, Nóvoa, Candau e Zeicnher, entre outros, visando embasar teoricamente acerca da importância das políticas públicas de formação inicial e continuada para o desenvolvimento de uma educação de qualidade; visita à Secretaria Municipal de Educação, com o objetivo de requerer informações, como os dados municipais sobre as políticas públicas para formação continuada (como o PNAIC); e, por fim, a elaboração de relato de experiência acerca da implementação do Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa (PNAIC) no município de Casimiro de Abreu/RJ, em curso oferecido aos educadores da rede municipal, a fimde comparar as orientações federais acerca da implementação do PNAIC e a proposta ofertada aos profissionais de educação da rede.

Desenvolvimento

Política pública é um termo que identifica um tipo específico de ações da política. As discussões e reflexões acerca das políticas públicas vêm conquistando importante espaço nos últimos anos dentro da sociedade; aliadas ao avanço da democracia em diversos países, demonstram maior motivação popular para a participação nas questões governamentais, construindo assim ações que permitam que a governabilidade seja exercida. Segundo Oliveira (2010), compreendemos por governabilidade todas as condições adequadas para que as nações se mantenham estáveis. São essas condições adequadas, como atitudes de governos (sejam eles de âmbito nacional, regional/estadual ou municipal), que caracterizam as políticas públicas.

Dessa forma, observa-se que há uma gama de conceitos de políticas públicas; Azevedo (2003, p. 1) relata um conceito mais objetivo, referindo-se às políticas públicas como tudo aquilo que um governo faz ou deixa de fazer, bem como os impactos de sua ação ou omissão. Assim, se um governo não pratica ação alguma em relação a uma situação relevante, esse fato também se configura como política pública, pois envolveu uma decisão governamental. Podemos, assim, observar que, quando um governo decide não se mover pela melhoria da Educação, ele está estabelecendo uma política pública educacional, pois essas ações terão impacto direto no desenvolvimento da sociedade à qual ele está sujeito e demonstram seu posicionamento acerca da questão política a ser discutida – no caso, a Educação.

Dentro dos principais objetos deste artigo, no que diz respeito às regulamentações e normatizações, os estudos de Gatti (2008) mostram que, depois da publicação da LDB nº 9.394/96, houve grande aumento de oferta e de procura de formação continuada. Analisando os artigos da LDB, daremos ênfase a dois pontos que abrangem à formação continuada. O primeiro aborda os conceitos formados acerca da formação continuada. Ela é considerada capacitação em serviço (Art. 61, Inciso I); como aperfeiçoamento profissional continuado (Art. 67, Inciso II) e como treinamento em serviço (Art. 87).

O segundo ponto que podemos observar na LDB diz respeito ao espaço ocupado pela formação continuada nas políticas públicas educacionais. Ela é afirmada como direito do docente e como meio para a valorização da carreira do magistério, devendo ser garantida dentro dos estatutos e dos planos de carreira do magistério público (Art. 67). Também são relatados nesse artigo os elementos que vão reger a valorização do magistério, como: piso salarial profissional, progressão funcional, condições adequadas de trabalho e aperfeiçoamento profissional continuado. Como se pode observar, a LDB alcançou uma grande vitória para os profissionais da Educação, pois, ao mesmo tempo que definiu os sistemas de ensino como responsáveis pelo desenvolvimento e pela oferta de programas de formação continuada a seus educadores, deu a ela um espaço entre as políticas públicas. Ao mesmo tempo, o Governo Federal foi incumbido de normatizar um programa de financiamento que garantisse a manutenção e o desenvolvimento da formação docente, valendo-se, de início, do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (Fundef). Assim,

embora a LDB ofereça amparo legal para o desenvolvimento da formação continuada, ela não se manifestou quanto aos princípios e procedimentos que esse tipo de formação deveria assumir. Além disso, a prerrogativa legal da formação continuada não é suficiente para garanti-la, pois, muitas vezes, são mínimas as condições de que o professor dispõe para investir na sua formação. Dessa maneira, os espaços de estudos e reflexão coletiva, considerados de fundamental importância para o desenvolvimento do trabalho pedagógico, acabam se transformando numa atividade não muito prazerosa, numa sobrecarga de trabalho, em virtude das condições em que se efetiva o trabalho e a formação docente (Santos, 2011, p. 3).

Assim, a formação continuada deve, primeiramente, proporcionar espaços nos quais é possível aprofundar as discussões entre os profissionais da Educação acerca de como e por que os professores fazem o que fazem; seu objetivo deve ser prioritariamente educar profissionais “para serem pensadores autônomos e práticos reflexivos e para que estejam comprometidos com a educação de alta qualidade para todos os estudantes” (Zeichner, 1998, p. 227). A formação e a reflexão crítica sobre o trabalho docente nas instituições de ensino são situações importantes para a produção de saberes voltados para a solução dos problemas que dificultam o sucesso do processo de ensino-aprendizagem, pois o professor está intrinsecamente ligado a todo esse fazer pedagógico e como tal possui opiniões, conhecimentos e reflexões substanciais a serem ouvidos e considerados. Logo, a formação continuada deve buscar entender o processo de desenvolvimento da prática docente de maneira ampla, tendo plena consciência das influências às quais a escola está sujeita, das condições materiais de trabalho, bem como do contexto social e econômico em que estão inseridos esses educadores quando no exercício de suas funções.

A formação continuada deve ter como referência a prática docente e o conhecimento teórico que possam auxiliar o desenvolvimento de tais práticas. A articulação de teoria e prática, necessária na formação inicial, é fundamental na formação continuada, pois serve de alimento ao conhecimento alcançado com observações do cotidiano escolar, levando assim à construção de novos saberes.

Assim, a prática pedagógica transpassa a questão de ser reconhecida como mero campo de trabalho braçal, sendo reconhecida também a sala de aula como um campo de produção do conhecimento, na medida em que a atividade profissional envolve aprendizagens que vão além da simples aplicação do conteúdo que foi estudado e os saberes construídos no fazer cotidiano passam a ser valorizados como agentes de transformação social. Dessa forma, a formação continuada deve voltar-se para a atividade reflexiva e investigativa, incorporando aspectos da diversidade e o compromisso social com a educação e a formação socialmente referenciada dos estudantes (Daga; Alcântara, 2006, p. 5 apud MEC, 2005).

Segundo Gatti (2008), a melhoria da qualidade do sistema educacional passa, necessariamente, pela transformação do professor, fazendo com que a formação inicial e continuada seja vital para que esse processo se torne concreto frente às rápidas transformações que ocorrem na estrutura da sociedade, devendo esses projetos objetivar também a valorização do magistério, incluso num conjunto de medidas que abrangem a melhoria nas condições de trabalho, piso salarial digno e planos de cargos e carreira.

Torna-se inviável continuar pensando em formar docentes com teorias pedagógicas irrelevantes ao seu cotidiano, teorias essas que diariamente se tornam obsoletas, centradas em ideais em nada condizentes com o momento histórico atual. Trabalhar dessa maneira é desconsiderar completamente as mudanças pelas quais o mundo contemporâneo está passando e os novos recursos e dispositivos que fazem parte da realidade dos alunos de hoje. Identificar os atuais processos de aquisição e construção do conhecimento é vital para superar o fracasso escolar.

Não estamos menosprezando a relevância dos investimentos para incentivar a prática da formação continuada, mas ainda se faz necessário ampliar os debates acerca do papel do professor dentro das políticas de formação continuada que estão sendo implementadas; não cabe mais ao docente somente o papel de expectador e cursista. Ao apontar uma educação dialógica, estamos defendendo também o direito do profissional da Educação de participar da construção de seu próprio conhecimento acerca das práticas pedagógicas postas em prática por ele. Cabe também ao educador o direito de cooperar na criação e implementação das políticas de formação continuada, indicando os principais desafios enfrentados por ele em sala e ainda que tipo de formação o auxiliaria a sanar tais dificuldades. Permanece aqui a defesa da profissionalização dos professores, desde que ela esteja condicionada a uma formação inicial e continuada de excelência e à melhoria de suas condições de trabalho.

Resultado da pesquisa

Como já relatado, atuo como docente da rede municipal de Casimiro de Abreu há quatro anos; observando a grande evasão nos cursos de formação continuada oferecidos pela prefeitura, me propus a investigar os impactos das políticas públicas educacionais, principalmente no que tange à formação continuada e a suas consequências para o desenvolvimento da educação municipal, tendo como objetivo principal analisar a relevância das políticas públicas municipais de formação continuada para a melhoria das práticas pedagógicas dos professores da rede e compreender a visão desses docentes acerca da criação e desenvolvimento desses programas. Nesse sentido, analisaremos o Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa (PNAIC) e como esse programa federal vem sendo executado no município.

De acordo com o Ministério da Educação, o PNAIC

é um compromisso formal e solidário assumido pelos governos Federal, do Distrito Federal, dos estados e dos municípios desde 2012 para atender à Meta 5 do Plano Nacional da Educação (PNE), que estabelece a obrigatoriedade de alfabetizar todas as crianças, no máximo, até o final do 3º (terceiro) ano do Ensino Fundamental (PNAIC em Ação, 2017, p. 3).

O Pacto foi lançado em 2012 e, de acordo com dados disponíveis no Sistema Informatizado de Monitoramento do PNAIC (SisPacto), em 2013 foram capacitados em Linguagem 313.599 professores alfabetizadores em curso com carga horária de 120 horas; em 2014, foram 311.916 profissionais e a ênfase da formação foi em Matemática, em curso com carga horária de 160 horas; em 2015, foram capacitados 302.057 professores em temáticas como Gestão Escolar, Currículo, a Criança do Ciclo de Alfabetização e Interdisciplinaridade; e, em 2016, foram 248.919 alfabetizadores e 38.598 coordenadores pedagógicos atendidos em cursos com carga horária mínima de 100 horas e com ênfase em leitura, escrita e letramento matemático.
A partir do momento em que é confirmada sua adesão, o município torna público seu dever e seu engajamento nas questões que envolvem a alfabetização, o letramento e a aprendizagem de todos os discentes da rede na escolar na idade adequada. Para tanto, reafirma a sua responsabilidade por implementar, organizar, executar e monitorar os cursos de formação continuada ofertados na rede municipal de ensino.

A formação continuada no âmbito do PNAIC tem como base os princípios contidos no Art. 16 da Resolução nº 2/15 do Conselho Nacional de Educação (CNE). Com base nesses documentos, orienta-se a implementação de oficinas que fomentem a junção entre teoria e prática, dando ênfase às experiências coletivas dos docentes acerca de situações que solucionem as necessidades da rotina escolar. Assim, a participação do docente é essencial ao Pacto, pois com sua formação teórica e o relato de experiências, novos saberes serão criados com o objetivo de sanar as dificuldades relativas ao processo de aquisição da leitura e da escrita por parte do educando. Espera-se ainda que

essas oficinais incluam abordagens que se ajustem às necessidades dos educadores em formação, como aprendizado baseado em projetos, aprendizado baseado em problemas, metodologias ativas, filmagens de aulas e diversas outras atividades que promovam momentos de reflexão, ação, investigação e socialização de práticas bem-sucedidas nas quais os participantes sejam sujeitos de sua própria formação (PNAIC em Ação, 2017, p. 16).

Porém, apesar de todo o material orientador e a formação oferecida a todos os formadores do PNAIC, a realidade do Pacto no município de Casimiro de Abreu está ainda distante do que o MEC compreende como uma execução de sucesso do programa.

Pelo relato de minha experiência como cursista do PNAIC nos anos de 2015 e 2016, almejo analisar a implementação do programa no município, tendo o cuidado de salientar a subjetividade inerente a essa metodologia.

Começarei apresentando como foi o meu ingresso no curso de formação. Durante esses dois anos, atuava como professora regente no Programa Correção de Fluxo, que tinha como objetivo reduzir o contingente de alunos com distorção idade/série na rede municipal, atendendo alunos do 1° ao 5° ano.

Eram atendidos nesse projeto os alunos com idade entre 10 e 15 anos que apresentavam distorção idade/série de no mínimo dois anos. Esses alunos eram realocados em turmas separadas de acordo com a faixa etária e grau de distorção, recebendo material didático impresso diferenciado, focando nas suas dificuldades de ensino; o professor trabalhava em regime de 40 h, porém 20 h reservadas ao planejamento das aulas.

Como professora do primeiro segmento do Ensino Fundamental, foi-me informado pela supervisão de ensino da escola em que lecionava que era obrigatória a minha adesão ao PNAIC. Em seguida, recebi para preencher uma ficha de inscrição composta por dados pessoais, turma em que lecionava e dados bancários para recebimento da bolsa-auxílio.

Como o objetivo de aprofundar a análise, pretendia trazer dados oficiais sobre o PNAIC no município; contudo, apesar de inúmeras tentativas, via e-mails, telefonemas, idas à Secretaria de Educação, as informações sobre número total de inscritos no programa e evasão, entre outras, me foram negadas por recusa direta ou constante postergação.

Diante do exposto, frente à dificuldade de conseguir outras fontes, utilizarei minha experiência como cursista do PNAIC para refletir sobre sua implementação.

Iniciarei observando a questão da organização dos cursos de formação. Não havia regularidade dos encontros presenciais. As datas eram constantemente modificadas, sem aviso prévio aos cursistas, bem como não havia um canal oficial da divulgação por parte da prefeitura ou da Secretaria de Educação acerca do curso.

Nesse sentido, as datas dos encontros presenciais não eram amplamente divulgadas, o que fazia com que o número de ausências fosse elevado. O único canal de comunicação entre os cursistas e os responsáveis era um grupo no aplicativo WhatsApp para divulgação das informações. Contudo, diante da demora dos responsáveis para responder às demandas dos cursistas, esse instrumento de comunicação entre os membros do grupo e a equipe formadora não era eficiente.

Outro ponto a ser pensando era o local onde aconteciam as formações (na Semed, sede do município de Casimiro de Abreu e no CIEP municipalizado Ludevis Teixeira Bastos, no distrito de Barra de São João). Esses dois polos distam quase uma hora e meia, o que é agravado pelo fato de que a única linha de ônibus que realiza esse percurso (da sede ao distrito de Barra de São João) somente o faz a cada duas horas.

Essa dificuldade era acentuada pelo horário dos encontros, uma vez que os cursos de formação aconteciam à noite, das 18 horas às 21 horas (desconsiderando a fadiga dos professores após um dia de trabalho), o que prejudicava o rendimento dos cursistas. Os professores que trabalhavam no período da tarde foram os mais prejudicados, uma vez que terminavam seu expediente às 17 horas, horário de grande fluxo de pessoas e automóveis; com a distância dos dois únicos polos, era muito complicado chegar lá no início do curso.

Além desses fatores, notaram-se também situações de desacordo entre a metodologia aplicada pela rede de ensino e aquelas organizadas pelas instituições formadoras, dificultando a formação e criando um desvio no objetivo do PNAIC, que é o direito de cada criança ser alfabetizada. Houve pouca reflexão e utilização, dentro do curso, do material disponibilizado para o PNAIC, como cadernos de formação e jogos pedagógicos do PNAIC (já trabalhados pelos professores nas formações anteriores), obras do Programa Nacional de Bibliotecas Escolares (PNBE), livros do Programa Nacional do Livro Didático (PNLD) e vídeos da TV Escola, perdendo-se assim a oportunidade de utilização de um riquíssimo material.

A maioria dos encontros se resumia à leitura massiva de slides, por parte das formadoras escolhidas – por indicação – da Secretaria Municipal de Educação, com temas já revisitados diversas vezes e que passam longe da realidade dos professores em sala de aula. Pouco do que foi apresentado foi realmente aproveitado em sala de aula, desperdiçando tempo e incentivo público que poderia estar realmente mudando a educação, se o professor possuísse voz ativa na organização do PNAIC desde suas origens até sua implementação. O suporte de acompanhamento também não é ofertado, pois, de acordo com o MEC,

é fundamental que se definam, para cada ano, direitos e objetivos de aprendizagem a serem alcançados e estratégias de acompanhamento especial, com atendimentos personalizados de recuperação e aceleração de estudos. As instituições formadoras poderão mobilizar profissionais para dar respostas concretas a desafios enfrentados pelos professores, tais como especialistas em fonoaudiologia, literatura infantil, iniciação científica, psicologia, teatro, dança, educação física e outros que contribuam para aprofundar e consolidar a alfabetização, em uma perspectiva interdisciplinar que traduza a complexidade e a intencionalidade pedagógica desse processo (PNAIC em Ação, 2017, p. 14).

Da forma como foi implementado no município, o profissional da Educação se via como único instrumento para melhoria da educação, tendo que arcar sozinho com todo o peso da possibilidade do fracasso escolar, já que os demais profissionais e o material de apoio não foram ofertados, ou, se o foram, como no caso dos psicólogos e fonoaudiólogos, a quantidade é ínfima: há apenas dois profissionais de cada especialidade para atendimento aos alunos da rede, impossibilitando um atendimento eficaz aos educandos, já que, conforme as orientações federais e municipais (repassadas aos cursistas pelas formadoras municipais) para o PNAIC, o aluno que apresentasse necessidades educacionais especiais deveria ser encaminhado aos profissionais de apoio para complementar e auxiliar seu processo de ensino-aprendizagem.

Logo, no que diz respeito ao PNAIC, com base em minha experiência, torna-se fundamental buscar uma estratégia eficiente de sua gestão e implementação nos municípios, com o objetivo de utilizar a política pública nacional de forma a atender às diferentes realidades dos municípios, valorizando as experiências dos profissionais cursistas. Podemos assim concluir que, “quando professores, gestores e formadores assumem cooperativa e solidariamente a responsabilidade pela aprendizagem das crianças, os bons resultados aparecem” (PNAIC em Ação, 2017, p. 4).

Considerações finais

Este artigo pretendeu salientar, baseado nas reflexões sobre as Políticas Públicas para a formação docente, a necessidade latente da formação continuada de educadores diante das transformações sócio-históricas, tornando-os cada vez mais qualificados para enfrentar os desafios impostos pelo mundo globalizado.

Dessa maneira, espera-se ter demostrado a relação direta entre a qualificação do professor e a valorização do magistério. Sobre esse ponto, elementos encontrados nos documentos estudados mostram que houve avanços significativos, principalmente quando orientam a criação de um piso salarial nacional para o magistério e dão respaldo ao cumprimento das leis no que tange às condições adequadas para o exercício de seu trabalho.

Podemos inferir que, em sua grande maioria, as/os professoras/es sentem necessidade de constante qualificação, de procurar novos saberes que permitam melhorar sua prática docente. Paralelamente, sentem-­se descontentes por, na maioria das vezes, ter acesso a várias perspectivas teóricas e metodologias de ensino, mas não ter como colocá-las em prática devido à falta de condições de infra­estrutura da escola ou, no pior dos casos, ter acesso a uma formação continuada que não agrega nada à sua prática docente.

Nesse contexto, a falta de aplicabilidade na prática docente, os baixos salários, a carga horária de trabalho elevada e a ausência de beneficiamento salarial e de carreira levam os professores a perder a motivação de participar de novos projetos e ações de formação continuada. Porém, na prática, os professores continuam reivindicando que sejam cumpridas as políticas que garantam a valorização da educação e a formação adequada dos professores, criticando o abismo entre as exigências dos sistemas educacionais e as condições ofertadas para que seu trabalho seja realizado.

Sem diminuir a importância dos atuais investimentos feitos na área de formação continuada, é cada vez mais necessário inserir toda a sociedade nas discussões acerca dos princípios, objetivos e finalidades das políticas de formação continuada que estão sendo implementadas no Brasil. É necessário lembrar que toda e qualquer política de formação docente só será eficaz com uma efetiva reflexão que acarrete a transformação de suas condições de trabalho.

Assim, concluo meu relato de experiência salientando que os professores, seus formadores e gestores, visando aprofundar seus conhecimentos sobre as crianças, devem articular seus saberes para que elas possam desenvolver de maneira plena o domínio da Língua Portuguesa e da Matemática, com um entendimento amplo acerca da formação interdisciplinar e integral, dando ênfase ao seu dever ético-profissional de cumprir suas funções, entendendo a alfabetização como ação imprescindível para que todas as crianças que iniciem o processo de escolarização obtenham sucesso total em todo o processo de ensino-aprendizagem, buscando dar continuidade à sua educação ao longo da vida, adquirindo assim o exercício pleno da cidadania. Porém nenhum desses objetivos poderá ser alcançado se o professor, numa perspectiva tradicionalista de educação, for visto como um depositário de práticas e saberes alheios, tendo negado o seu direito de ser reconhecido como pesquisador, capaz de criar e recriar conhecimentos e práticas acerca das práticas docentes.

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