Qualificação do trabalho e políticas públicas de potencialização humana

Francisco Assis de Lima

Mestrando em Direito das Relações Sociais e Trabalhistas (UDF), especialista em Ensino de Redação, Gramática e Literatura (Centro Universitário Claretiano/BAT), graduado em Direito (UDF) e em Letras (UEG), escritor jurídico e literário

Este é um trabalho que se propõe a analisar as políticas públicas no âmbito da Educação Profissional no Brasil, compreendendo um período de profundas transformações nas relações de trabalho que vai desde o século XX até os dias atuais, absorvendo nesse fecundo percurso diversas leis, decretos e os mutáveis textos constitucionais como forma de demonstrar a importância que se dava e que se dá à qualificação do trabalho, via educação técnica, defronte às várias transformações do mercado de trabalho – mudanças dispostas em vários terrenos de políticas econômicas e sociais que findaram-se ou foram criadas em planos e políticas públicas desde o ocaso da República Velha ao Estado Democrático de Direito atual.

Busca-se fazer também uma abordagem crítica, técnica e social, por meio do exame dos programas e dados específicos que denotam a realidade e o contexto do Ensino Profissional e Técnico oferecido ao estudante e ao trabalhador brasileiro, dados que mostram a evolução e o resultado de várias políticas públicas para a formação do cidadão brasileiro, além de trazer reflexões sobre a eminência da capacitação do indivíduo para a consecução do direito e da garantia fundamental social a um trabalho capaz de retribuir dignidade e valor humano, um trabalho que possibilite ao empregado enxergar seu papel de agente na construção de uma sociedade mais justa, mais proativa e menos desigual.

Pretende-se refletir sobre a necessidade de especialização diante da Indústria 4.0 que surge na atualidade e que cobra, na prática, a imersão do estudante e do trabalhador no campo das novas tecnologias sob o risco do seu não pertencimento ao novo mercado que se forma e examinar os textos da Constituição Federal de 1988 fazendo interface com a incidência dos dispositivos relacionados ao ensino profissional e a preocupação com a nova fase industrial.

Far-se-ão também algumas análises teóricas advindas da doutrina que costumam apontar diferenças na eficácia ou nos efeitos dos direitos sociais, desconstruindo e rediscutindo os seus valores hermenêuticos no âmbito de sua simbologia, reafirmando e demonstrando que os direitos do trabalho são, em sua égide constitucional, direito e garantia fundamental; e, por fim, apontar problemas e soluções para que o Ensino Profissional, seja de fato uma solução para o ingresso do estudante no mercado de trabalho, bem como o suporte necessário para o retorno e a permanência do trabalhador no ambiente de emprego.

Síntese de políticas públicas em diferentes contextos

A incidência de políticas públicas para a formação profissional ao longo de nossa história política se iniciou em 1809, com o surgimento do Colégio das Fábricas, em tempos de governança local pelo Príncipe Regente, futuro D. João VI. Nessa corrente, ao longo do século XIX, foram criadas outras instituições de natureza civil que objetivavam atender os abandonados, órfãos, crianças e adolescentes pobres por meio do ensino das primeiras letras e a iniciação em ofícios. Assim, a intenção na época era afastar esses grupos de eventuais cometimentos de ilícitos contra a ordem pública e moral. A ação estatal em prol da formação técnica para o trabalho esteve, ao longo desse século, sob a superfície de uma justificativa social e assistencialista.

No governo de Nilo Peçanha, em 1909, e em face do idealismo liberal de nossa Primeira República, a Educação Profissional para o trabalho foi marcada pela criação das escolas de aprendizes artífices e do ensino agrícola. A economia brasileira se constituía, primordialmente, pela produção agrícola e por uma emergente indústria de bens de consumo que se instalava nos grandes centros urbanos de nossos estados. Nas décadas de 30 e 40, sob a égide do governo de Getúlio Vargas, temos ínfimas ações dos órgãos civis e estatais na configuração de uma educação técnica para o trabalho, embora tal intenção já estivesse latente no texto constitucional de 1937:

O ensino pré-vocacional destinado às classes menos favorecidas é, em matéria de educação, o primeiro dever do Estado. Cumpre-lhes dar execução a esse dever, fundando institutos de Ensino Profissional e subsidiando os de iniciativa dos estados, dos municípios e dos indivíduos ou associações particulares e profissionais. É dever das indústrias e dos sindicatos econômicos criar, na esfera de sua especificidade, escolas de aprendizes destinadas aos filhos de seus operários ou de seus associados. A lei regulará o cumprimento desse dever e os poderes que caberão ao Estado sobre essas escolas, bem como os auxílios, facilidades e subsídios a lhes serem concedidos pelo poder público (Constituição de 10 de novembro de 1937, Art. 129).

Estávamos diante de um contexto (1930-1945) de grandes mudanças políticas e econômicas, em que se buscava o autônomo desenvolvimento, sem dependência externa e com a centralidade do Estado brasileiro na execução dos planos de desenvolvimento dos setores de consumo e produção. Buscava-se um capitalismo de características nacionais. Esse período logo foi substituído por vários outros (1946-1950; 1955-60 e 1964 em diante) em que as políticas econômicas foram direcionadas e praticadas de acordo como o interesse do mercado econômico externo.

No bojo desses acontecimentos, surgiram vários decretos-lei a partir de 1942, dentre eles, o Decreto nº 4.073, de 30 de janeiro de 1942, que organizou o ensino industrial, o Decreto-Lei nº 4.048, de 22 de janeiro de 1942, que instituiu o Senai, e os decretos nº 8.621 e nº 8.622, de 10 de janeiro de 1946, que criaram o Senac. Todos objetivavam uma política educacional em prol da qualificação dos trabalhadores para atender às novas unidades produtivas capitalistas em ascensão no país. Eles ficaram marcados pelo seu caráter constitutivo e como base inspiradora para a inserção futura de eventuais políticas públicas nessa área. Em outra vertente, decretos como o n° 4.244, de 9 de abril de 1942, que regulamentavam o Ensino Normal secundário, formalizavam duas estruturas educacionais paralelas e independentes que reverberam até o tempo presente.

A Lei n° 3.552, de 16 de fevereiro de 1959, atendia à grande demanda de obra especializada da indústria privada e das grandes companhias nacionais, com destaque para a Companhia Siderúrgica Nacional – CSN (1941), Companhia Vale do Rio Doce – CVRD (1942), Fábrica Nacional de Motores – FNM (1942) e Companhia Hidroelétrica do São Francisco – CHESF (1945); ela dispôs sobre a organização escolar e administrativa dos estabelecimentos de ensino industrial do Ministério da Educação e Cultura. Em seu Art. 1° ficava claro o propósito de proporcionar a iniciação técnica do educando para sua integração na comunidade por meio da participação no trabalho de produção de bens, além de preparar o jovem para o exercício de atividade especializada no âmbito do Ensino Médio. Pelo Decreto nº 47.038, de 16 de novembro de 1959, as escolas técnicas existentes, de composição federal, foram transformadas em autarquias e em escolas técnicas federais. Os programas anteriores de nacionalização do capitalismo em terras brasileiras resultaram na criação dessas companhias; consequentemente, políticas de qualificação do ensino industrial e do Ensino Médio vieram à tona, ainda que moldadas de especificidades.

No período de governabilidade (1956-1960) caracterizado pelo Plano de Metas de Juscelino Kubitschek, instalaram-se no Brasil, em forma de filial, as primeiras multinacionais. Mas esse período foi um fulcro para a internacionalização da produção de bens no Brasil, porquanto o seu espraiamento se deu de forma exponencial, em todo período (1964-1985) de ditadura militar.

Em dezembro de 1963, por força do Decreto n° 53.324, foi criado o Programa Intensivo de Preparação da Mão de Obra Industrial – PIPMO. Esse programa, em 27 de julho de 1972, em função de um novo decreto, o n° 70.882, ficara vinculado ao Departamento de Ensino Médio do Ministério da Educação e Cultura e tinha como objetivos a promoção de habilidades profissionais em nível de Ensino Médio e a qualificação e treinamento de adolescentes e adultos em ocupações para os diversos setores econômicos. Nessa oportunidade, coexistindo com o programa anterior, foi criada a Equipe de Planejamento do Ensino Médio (Epem) para assessorar os estados em eventuais planos de profissionalização desse tipo de ensino.

Em um contexto formado pelo intenso êxodo rural, em que principalmente nordestinos migravam à procura de uma solução para as suas mazelas sociais, coube ao PIPMO dotar o operário de mínima qualificação que pudesse ser utilizada no processo de produção capitalista instalado e de integração ao capital externo.

Para corroborar esse propósito de especialização diante das instalações de diversas multinacionais e da oferta de emprego, também foi sancionada a Lei n° 5.692, de 11 de agosto de 1971, na qual o ensino de 1° e 2° graus deveria estar consubstanciado a currículos que contivessem em sua diversidade planos para o desenvolvimento das capacidades do educando para o mercado de trabalho, em meio ao acelerado crescimento industrial. O ensino profissional tornou-se obrigatório, e, ao término do 2° grau, o aluno já deveria obter um eventual diploma profissional que o condicionasse ao ingresso no mercado de trabalho e a contribuir para a modernização aspirada pelo regime da época.

Ainda na década de 1970, surgiu o Programa de Desenvolvimento do Ensino Médio – Prodem e o financiamento de grandes projetos pelo Banco Mundial e pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento; todavia, as políticas viabilizadas nos programas de formação técnica do cidadão não foram coesas a ponto de alcançar toda a massa de empregados que se formara nesse período. E nunca é demais lembrar que o ensino disponibilizado na época beirava a robotização do indivíduo, sobretudo pelas metodologias tecnicistas que não davam vazão à criticidade do aluno – não muito diferente do ensino generalista atual.

Com a Lei n° 7.044, em 1982, tivemos a extinção da profissionalização obrigatória que, durante a sua vigência, teve melhor desenvolvimento na esfera federal no que tange à qualidade e à oferta. A intenção era muito boa, mas um currículo escolar com uma parte especial reservada para o ensino técnico não pôde ser universalizado por falta de investimentos maciços nas estruturas físicas, equipamentos e no aperfeiçoamento dos profissionais de educação no âmbito estadual e municipal.

No início dos anos 1980, a dependência do nosso modelo econômico ao capital externo foi acompanhada de um quadro substancial de desigualdade de classes e de renda, aumento da dívida externa, crise fiscal e da hiperinflação que acometeu toda a década. Ainda assim, tendo por superfície as estratégias de crescimento econômico e de combate à pobreza, em 6 de junho de 1986, via Lei n° 7.486, estabeleceu-se o Plano de Nacional de Desenvolvimento – PND. Nesse plano de desenvolvimento foi implementado em 1986 o Programa de Expansão e Melhoria do Ensino Técnico – Protec, uma política pública que tinha o intuito de implantar 200 novas escolas técnicas industriais e agrotécnicas de 1° e 2° graus.

Mais uma vez a busca de especialização do cidadão diante de um cenário de democratização e de contínuo desenvolvimento científico e tecnológico no ambiente fabril trouxe a necessidade de novas medidas, não obstante o fracasso de outrora. As realizações no período de 1985/90, com base nos dados do Ministério da Educação da época, se resumem à implantação de cinco escolas industriais e à continuidade de ações para a implantação de cinco escolas agrotécnicas, início da implantação de 20 escolas industriais e a implantação do Programa de Empreendimentos Conjuntos para a Expansão da Educação tecnológica – Proenco, que estabelecia estratégias de empreendimentos conjuntos com o setor produtivo à luz do princípio da integração da política nacional para a qualificação do trabalhador brasileiro.

Políticas públicas subsistentes, da década de 1990 aos dias atuais

Com a instituição do Sistema Nacional de Educação Tecnológica, por meio da Lei n° 8.948, de 8 de dezembro de 1994, ocorreram as transformações das antigas escolas técnicas federais em centros federais de educação tecnológica. Acrescente-se a isso a possibilidade de as escolas agrotécnicas serem também, após processo de avaliação de desempenho, alteradas para centros federais de educação tecnológica. A regulamentação, porém, só veio ocorrer efetivamente com a Portaria do Ministério da Educação n° 2.267, de 19 de dezembro de 1997, passados três anos da lei.

Nesse quadro de federalização do Ensino Profissional, na última década do século XX tínhamos uma profissionalização da massa trabalhadora colidida com o que Ricardo Antunes denominava pelo neologismo de desespecialização do operário industrial oriundo do fordismo:

Paralelamente a essa tendência se acrescenta outra, dada pela desqualificação de inúmeros setores operários, atingidos por uma gama diversa de transformações que levaram, de um lado, à desespecialização do operário industrial oriundo do fordismo e, por outro, à massa de trabalhadores que oscila entre os temporários (que não têm nenhuma garantia no emprego), os parciais (integrados precariamente às empresas), os subcontratados, terceirizados (embora se saiba que há, também, terceirização em segmentos ultraqualificados), os trabalhadores da “economia informal”, enfim, este enorme contingente que chega até a faixa de 50% da população trabalhadora dos países avançados, quando nele se incluem também os desempregados, que alguns chamam de proletariado pós-industrial e que preferimos denominar de subproletariado moderno (Antunes, 2015, p. 73).

A fábrica, acostumada com a clássica forma de produção em massa, teve que abarcar novas tecnologias (robótica, microeletrônica, informática, novos sistemas de comunicação, entre outros) nos seus ambientes laborais e, mais uma vez, a mão de obra se apresentava em condições desiguais diante do novo aparato técnico. Tal condição não só contribuiu para que o valor do trabalho se desfizesse como também ajudou a configurar um flexível e inconsequente mercado de trabalho com diferentes tipos de vínculos empregatícios, algo que é visível pela presença maciça de trabalhadores temporários, parciais, subcontratados, terceirizados e informais. Essa realidade foi atribuída por Ricardo Antunes à população trabalhadora dos países avançados; todavia, constituiu também, nos dias atuais, a nossa amarga realidade.

Com a Lei nº 11.195, de 18 de novembro de 2005, que revogou o § 5° do Art. 3° da Lei nº 8.948, o Plano de Expansão da Rede Federal de Educação Profissional tomou forma de política ativa, sistêmica e de responsabilidade pública frente ao grande avanço do controle de centros federais de educação tecnológica – Cefets e escolas técnicas federais pela sociedade civil. O governo da época buscava reduzir a privatização dos seus institutos, terceirizações, parcerias, mercantilização de cursos e precarização das condições de trabalho dos educadores. Tais objetivos estavam presentes nas Políticas Públicas de Educação Profissional e Tecnológica (Semtec/MEC, 2003). Em consonância com esse plano de expansão, o Decreto n° 5.154, de 23 de julho de 2004 regulamentava a Educação Profissional no âmbito da qualificação profissional (formação inicial e continuada de trabalhadores), da Educação Profissional Técnica de nível médio e da Educação Profissional Tecnológica de graduação e de pós-graduação. Ainda tivemos, por meio da Lei n° 11.741, de 16 de julho de 2008, a institucionalização e a integração de políticas públicas para a Educação Profissional Técnica de jovens e adultos.

Nos termos da Lei n° 11.892, de 29 de dezembro de 2008, chegou-se ao modelo atual de expansão, em que Cefets e escolas técnicas foram transformadas em institutos superiores de educação, ciência e tecnologia. Instituiu-se a Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica, o qual se agrega à Educação Superior, Básica e Profissional. De fato, a política pública de capacitação do estudante para o mercado de trabalho, dentro do limite dos institutos federais existentes, alcança sua efetividade em planos pluricurriculares, em que conhecimento tecnológico caminha lado a lado com as práticas pedagógicas. Mas essa expansão não ficou apenas em nível federal, visto que, por força do Decreto n° 6.302, de 12 de dezembro de 2007, e fomentação do Governo Federal, coube aos estados a implantação da Educação Profissional integrada ao Ensino Médio. Marise Nogueira Ramos discorre sobre as medidas implantadas na época:

Como exemplo podemos destacar a incorporação da responsabilidade pelo provimento da educação pública da classe trabalhadora por meio das medidas aqui já citadas. Mais do que isso, o governo as inscreve no plano de um projeto de desenvolvimento, vinculando as políticas educacionais a finalidades econômicas. O planejamento da oferta educacional profissional e tecnológica frente às medidas de geração de emprego e renda e de forma articulada às tendências produtivas das regiões é uma marca forte da política de expansão da Educação Profissional e Tecnológica nesse governo. Em síntese, vemos o Estado recuperar funções econômicas e políticas importantes que apontam para a garantia de direitos sociais vinculados a um projeto de desenvolvimento nacional sustentável (Ramos, 2014, p. 80).

A autora, nessa citação, traz o anseio governamental que buscava vincular, por meio da sua expansão, o ensino profissional ao processo de desenvolvimento do país. Ainda acrescenta que a garantia contínua de direitos sociais está interligada ao emprego e sua justa retribuição pecuniária mensal. Para tanto, mecanismos para a formação do trabalhador e programas de oferta de empregos deveriam caminhar juntos. Esse é um dos vieses para o sucesso de qualquer plano de desenvolvimento social e econômico: a necessária integração das ações de capacitação do trabalhador às políticas públicas de emprego direcionadas a recepcionar a massa qualificada.

Hoje os institutos federais de ensino são uma realidade em todos os estados brasileiros; executam na prática os programas curriculares de formação profissional com certa competência, ainda que não absorva amplamente todo o quantitativo de estudantes que bate à sua porta. Em 2018, por exemplo, dos 9,3 milhões de estudantes do Ensino Médio (regular ou EJA), apenas 6,2% frequentavam o curso técnico de nível médio, o que equivalia a 580 mil pessoas. Dentre os 47,6 milhões de cidadãos que não estudavam e que haviam concluído o Ensino Médio ou ingressado no superior sem o concluir, somente 3,0% frequentavam curso técnico e 16% tinham o diploma de técnico. Ainda em 2018, por motivações diversas, condicionadas por desemprego, falta de interesse e responsabilidade familiar, dentre outras, 24,3 milhões de cidadãos de 15 a 29 anos não estudaram ou estiveram em algum curso de Educação Profissional ou o pré-vestibular nem tinham concluído a Educação Básica obrigatória. Desses 47,6 milhões de pessoas, 55,9% haviam terminado o Ensino Médio ou tinham o Superior incompleto; 23,1% o Ensino Fundamental completo ou Médio incompleto e 21,0% não tinham instrução ou com o Fundamental incompleto. Os dados são da Pesquisa Nacional Amostra de Domicílios Contínua (PNAD contínua); de lá para cá, o quadro não teve muitas alterações.

A Educação Profissional e Tecnológica em 2019, segundo o balanço do Ministério da Educação, recebeu, via institutos federais, o investimento de R$ 252 milhões para obras. O resultado, segundo o órgão, foi a modernização e estruturação de salas de aula e laboratórios, tendo o saldo de 270 obras concluídas, 238 em andamento em 40 instituições em 26 estados, atendendo 469 mil estudantes. A proposta da manutenção de política efetiva de ações nessa área ficou estabelecida na pretensão futura da potencialização da Educação Profissional e Tecnológica, com o aumento de 80% das matrículas. Nesse percurso, a meta é ultrapassar a marca de 1,9 milhão de matrículas em 2019 e alcançar 3,4 milhões de matriculados até 2023.

Como bem denotado nos dados da PNAD contínua em 2018, dos 9,3 milhões de estudantes do Ensino Médio e do EJA, apenas 580 mil frequentaram o ensino técnico, apesar dos investimentos e das estratégias citadas, o que torna a situação preocupante em tempos de fortes transformações tecnológicas no ambiente de trabalho.

Do Pronatec ao Programa Novos Caminhos

O Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego – Pronatec, instituído pela Lei n° 12.513, de 26 de outubro de 2011, teve a finalidade de ampliar (não universalizar) a oferta de Educação Profissional e Tecnológica no âmbito do Ensino Médio público, articulado com a Educação Profissional. Visa também atender à Educação de Jovens e Adultos, trabalhadores e beneficiários dos programas federais de transferência de renda e estimular a articulação entre a política de Educação Profissional e Tecnológica e as políticas de geração de trabalho, emprego e renda.

O Pronatec integrou as três principais redes de oferta de Educação Profissional (federal, estadual e sistema “S”). De acordo com o Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União via Secretaria Federal de Controle Interno, em seu relatório de avaliação da execução do programa, foi gasto de 2011 a setembro de 2017 o total de R$ 11,3 bilhões em bolsa-formação. O número de matrículas de 2011 a 2016 esteve em 4,6 milhões, embora a CGU tenha apontado impropriedades na gestão do Pronatec, além da avaliação negativa da Secretaria de Educação Profissional Tecnológica do MEC quando da impossibilidade de aferição da articulação entre essa política pública e a geração de trabalho, emprego e renda.

O Pronatec recebeu em 2019 o nome de Novos Caminhos, concebido pelo então ministro da Educação, Abraham Weintraub, como: “a maior revolução na área de ensino no país nos últimos anos”. Contudo, esse programa possui metas semelhantes às da política pública anterior, visto que proporciona cursos nas mesmas modalidades (presenciais e a distância) nas áreas de Ciências, cursos técnicos em Administração, cursos técnicos em alimentos, agroindústria, comércio, agente comunitário de turismo, desenvolvimento de sistemas, instalações elétricas etc. Diferenças nominativas à parte, os objetivos continuam em uma mesma direção, e isso é de suma importância para a habilitação dos cidadãos que buscam o mercado de trabalho.

De forma inteiramente indutiva, é possível constatar, a exemplo da análise feita pela Secretaria de Educação Profissional, que não há uma gestão capaz de averiguar o elo entre a diplomação alcançada em um dos diversos cursos com o emprego eventualmente obtido. Os institutos de pesquisa estatais estão mais preocupados com as eventuais matrículas e certificados do que aferir os resultados práticos do programa. Falta também gestão para fiscalizar o envio de recursos para os órgãos privados e públicos nos estados e nos próprios institutos federais, acompanhando sua aplicação e seus resultados. Os diplomas advindos traduzem-se, em muitos casos, em meros certificados, incapazes de convencer os empregadores de sua qualidade. Esses, por sua vez, preferem contratar quem já tem alguma experiência ou possui níveis mais avançados para o labor oferecido.

Em outra vereda, há uma contínua discriminação dos diplomas alcançados por meio do ensino a distância; e, ainda no Brasil, esses cursos não conseguem chegar a todos os estudantes e trabalhadores.

Educação Profissional, direitos institucionais em meio à segregação formal

O valor do texto constitucional é imensurável por ser a fonte principiológica e o arrimo formal de todas as garantias e direitos do cidadão. As leis complementares, infraconstitucionais e medidas provisórias devem estar em consonância com suas disposições; sua interpretação não pode, sob hipótese de perder força e dignidade, eclodir em possibilidades distintas ou em analogias dispersas. A Educação Profissional como instrumento de qualificação para o trabalho não é apenas uma miragem estabelecida pela sede de um defensor de sua efetividade. Ela está presente mesmo que fragmentada, muito embora devesse estar veementemente consolidada e oferecida a toda a sociedade.

Marise Nogueira Ramos sintetiza a aspiração constitucional sobre a Educação Profissional e sua importância, quando integralizada:

Lembremos que é nesse período que se instala o Congresso Nacional Constituinte e que se promulga a Constituição Cidadã. A tentativa de redirecionar a educação brasileira em benefício da classe trabalhadora, visando superar a histórica dualidade estrutural que marca sua história, esteve na defesa da concepção de educação politécnica, pela qual se buscava romper com a dicotomia entre educação básica e técnica, resgatando o princípio da formação humana em sua totalidade. Em termos epistemológicos e pedagógicos, esse ideário defendia um ensino que integrasse ciência e cultura, humanismo e tecnologia, visando ao desenvolvimento de todas as potencialidades humanas (Ramos, 2014, p. 16).

Esse ideal de formação da espécie humana em toda a sua totalidade só será alcançado com um ensino que integre ciência e cultura, humanismo e tecnologia, confluídos não apenas em narrativas constitucionais, mas consubstanciados na aprendizagem escolar desde a tenra idade. O humano e a tecnologia caminham juntos, pois desde o surgimento do primeiro homem e da primeira sociedade se fez presente a habilidade na transformação do meio. A humanidade, em seu estado recente, é uma construção contínua de processos de produção social e técnica realizados pelo saber e pela curiosidade do homem.

No Art. 1°, IV, e no Art. 170, VIII, da Constituição Federal de 1988 – CFRB/88 são elencados como fundamentos os valores sociais do trabalho e a busca do pleno emprego para assegurar uma existência digna, conforme os ditames da justiça social. Esses artigos e incisos também formam a ponte para consecução dos objetivos presentes no Art. 3° e seus incisos, tendo em vista que a sua alusão fundamental – valorização do trabalho e a aquisição do pleno emprego – visa construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalização, reduzir as desigualdades sociais e regionais e promover o bem de todos. O texto, por si só, corresponde a um receituário que delineia o passo a passo, uma sequência ascendente de artigo por artigo, que sociedade e poderes constituídos devem seguir precipuamente.

Um dos vários direitos presentes no Art. 7°, IV, de nossa Carta Constitucional é o salário mínimo para atender, entre outras demandas, a necessidade da educação. Mas esse salário, no passado e em nosso presente, se apresenta ínfimo, incompatível com as demandas sociais apresentadas no dia a dia da vida do trabalhador. Nele há uma alusão à educação formal, entendida como um todo, sem especificidades, o que já não ocorre no Art. 23, V do mesmo texto, em que se evidencia a competência comum da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios para proporcionar separadamente o acesso à educação, à ciência, à tecnologia, à pesquisa e à inovação. Para a União, os estados e o Distrito Federal, essa competência é concorrente, nos termos do Art. 24, IX.

O legislador quis assegurar por meio dos vários artigos e incisos anteriores em gradação, o acesso à educação e, ainda que nos Arts. 23 e 24 elencados, a educação esteja separada da tecnologia, pesquisa e inovação, a sua inserção ao lado dessas políticas mostra concomitantemente a importância de estarem juntas na efetivação de um bem comum. Esse entendimento, por outro lado, resulta em posteriores ações especificas do governo, que deverá agir em várias frentes para atender os ramos ofertados, uma especificidade de atuação que ainda será analisada neste estudo.

Ademais, no Art. 205, em aparição única, se concretiza a sua integração, visando o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho. Esta última parte seria a apoteose da garantia e do direito do educando, seja ele trabalhador ou não, ao acesso a um ensino profissionalizante.

No Capítulo VII da Constituição Federal – Da família, da Criança, do Adolescente, do Jovem e do Idoso, aliado ao Art. 205, já citado, temos o Art. 227, caput, que define que é dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, dentre outras, o direito à educação e à profissionalização. É evidente a preocupação do constituinte com o futuro profissional das crianças e adolescentes que, para sua efetividade, partilhou sua responsabilidade com outros entes, o que é justo, se levarmos em conta a socialização do indivíduo nos vários estratos e pelo objetivo de construir uma pátria solidária. Temos novamente os dois tipos de educação (educação profissional e ensino regular) separados no Art. 212, §5° e Art. 214, IV da Constituição de 1988, não obstante estarem na mesma composição de direitos.

Como pleno direito do indivíduo, de atendimento multidimensional e de garantia da cidadania, de bem-estar e justiça social, a educação e a educação profissional são um bem fundamental para a garantia do bem-viver humano. Fomentar separadamente esses dois campos de ação pública e privada é despender altos custos em diferentes políticas públicas quando elas deveriam estar sintonizadas em um só programa de desenvolvimento humano. Além disso, disponibilizar o controle e a fiscalização dessas políticas requer outro custo pecuniário e a dependência de boas gestões autônomas. Dessa forma, se fazem também necessárias constantes revisões e uma gestão independente de organismos de controle que não esteja sob égide de interesses partidários e financeiros; destarte alcançaremos uma periodicidade de ações sem o mal da descontinuidade provocada quando os interesses políticos de grupos tendem a prevalecer sobre as necessidades sociais. Quando o poder político e econômico define o âmbito de fiscalização, cobrança e investimento nessas duas áreas, inevitavelmente, impedem o crescimento e a integração desses dois sistemas de formação.

Indústria 4.0, políticas públicas para o futuro

A Educação Profissional foi e é considerada uma das principais metas para o alcance de conhecimentos e habilidades para os exigentes ambientes de trabalho. Ela também é a esperança para que o trabalhador e o estudante enfrentem as extremas mutações advindas do avanço do que se denomina na atualidade, Indústria 4.0. Tal realidade é uma continuação das transformações já ocorridas no final do século XX e que viabilizarão incisivamente o consumo e a produção atual e futura, caracterizados pela manufatura aditiva, Inteligência Artificial, internet das coisas, Biologia Sintética, sistemas ciberfísicos etc.

Os avanços das novas tecnologias também impactarão o mercado de trabalho e trarão modificações na organização produtiva, como bem destacam os professores Deniz Gimenez e Anselmo dos Santos, da Unicamp:

As transformações tecnológicas que vêm ocorrendo atualmente e que projetam avanços ainda mais significativos nas próximas décadas têm sido consideradas suficientes para provocar uma profunda mudança de paradigma na sociedade, a partir de seus impactos em termos da produção de novos produtos e serviços sobre as diferentes formas de organização no processo produtivo e, portanto, no processo de destruição e criação de empregos e de formas de organização do trabalho, tanto nas atividades da indústria como nos serviços e também no setor primário (agricultura, pecuária, extração mineral e vegetal (Gimenez; Santos, 2019, s/p).

Essas transformações tecnológicas já são uma realidade nos países desenvolvidos e estão verticalmente aportando em nossos estratos sociais mais abastados no Brasil, influenciando paulatinamente os meios de produção e o mercado de trabalho. Nosso país não estará imune aos avanços da Indústria 4.0. O processo de sua disseminação está em curso e as políticas públicas de qualificação humana não estão acompanhando o seu pleno avanço. Em vista disso, ainda temos uma extensa disparidade entre a riqueza produzida no Brasil e sua destinação para o enfrentamento do avanço ininterrupto de novas tecnologias. Tal relação deverá ser consubstanciada, porque não há uma propensão intensiva do poder econômico e do poder político para o enfrentamento das novas transformações nessa área além daquelas já implantadas, e sem formação profissional para todos não há bem-estar social em sua integralidade. Não adianta um país frequentando o ranking das dez maiores economias do mundo se não temos trabalho e comida para todos e, para ter comida e um salário digno, se faz necessário que o trabalhador tenha a devida especialização para o mercado de trabalho.

Entre janeiro a março de 2020, o Brasil alcançou a marca estimada de 12,2 milhões de pessoas desempregadas, segundo a PNAD contínua, sem agregar os informais, subcontratados, temporários e parciais sem qualificação profissional. Esse quadro tende a se expandir pelas próximas décadas, nas quais a mão de obra será ainda mais compactada e direcionada a grupos de consumos domésticos. As impressoras 3D já são uma realidade e as grandes construções prediais no futuro não necessitarão de tantos pedreiros, pois as paredes poderão ser impressas em blocos. As empresas também serão compactadas em núcleos de produção e serviços, e a venda dos seus produtos poderá ser feito via inteligência artificial. Acrescente a isso a entrega, que poderá ser feita periodicamente em carros autônomos sem a necessidade de motoristas.

Os dizeres: “O Estado promoverá e incentivará o desenvolvimento científico, a pesquisa e a capacitação científica e tecnológica e a inovação”, caput do Art. 218 da Constituição Federal, esculpido pela Emenda Constitucional n° 85, de 2015, trazem a preocupação do legislador com os avanços das novas tecnologias da Indústria 4.0. Em outros artigos, em sequência, o Estado ficará adstrito ao incentivo ao mercado interno, viabilizando a sua autonomia tecnológica, e estimulará a formação e o fortalecimento da inovação nas empresas e demais entes públicos ou privados, além da manutenção de parques e polos tecnológicos, nos termos do Art. 219, § único da Constituição de 1988. No Art. 219-A, a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios poderão firmar instrumentos de cooperação com órgãos e entidades na seara pública e privada. 

Em tantas disposições, a Educação Profissional não é citada, como se não fosse um importante instrumento, um programa prioritário para alcance e realização desses institutos; como se, no Brasil, a educação aliada à qualificação técnica não fosse necessária e todos os trabalhadores já estivessem em condições de executar as novas tecnologias dentro das empresas futurísticas ou preparadas para as inovações digitais de mídias e de inteligência artificial. Essas proposições, por tudo que foi disposto até aqui, não são a realidade.

Nesse percurso, espera-se também uma política de desenvolvimento nacional que seja capaz de implantar políticas públicas de expansão de qualificação profissional dos indivíduos para atender à nova indústria que já se destaca pelas tecnologias de monitoramento extensivo, uso da internet, análise de dados em alta amplitude, eficiência e sustentabilidade e gestão útil das energias disponibilizadas. O pleno emprego e a ordem social (Art. 193 da Carta Magna brasileira) estarão inevitavelmente afetados por essas mudanças, daí a importância do investimento maciço na formação educacional regular e profissional dos trabalhadores, estejam eles empregados ou não. Porém é crucial que a prática de ensino esteja em consonância com as novas tecnologias e os laboratórios possam, por exemplo, constituir verdadeiros locais de criação e aprendizagem, conformados em programas experimentais (virtuais) e empíricos para a produção científica.

Políticas públicas para esse tipo de ensino devem abraçar a mudança de frente, seja por meio da incorporação de novas metodologias de ensino, seja pela estruturação dos institutos e escolas de todo o país. Para isso, entretanto, o ensino não precisa estar consubstanciado somente nas rotinas tecnicistas, pois o ensino das ciências humanas também é necessário para a formação crítica e cidadã dos jovens e futuros empregados. Muitos estudantes atuais têm acesso a programas, aplicativos, redes sociais, jogos, recursos de comunicação avançados, assim como outros não têm acesso a um celular com internet, configurando uma disparidade social de acesso às informações e aprendizagem que precisa ser superada.

Direitos sociais em política pública de qualificação profissional

A Educação é um dos direitos sociais mais importantes da Constituição Federal de 1988. Por estar pleno de forma e de valor constitucional, já seria suficiente para sua efetividade como política pública de atendimento social. Porém na prática o que temos é um direito extremamente dependente de ações públicas para sua manutenção e desenvolvimento.

Tido pela doutrina como norma de eficácia limitada, sua eficácia depende de ações especificas e de legislações regulamentadoras. A limitação dessa eficácia fica ainda mais clara pela necessidade de políticas públicas direcionadas à sua manutenção e ao seu desenvolvimento. Segundo Virgílio Afonso da Silva, a efetividade dos direitos sociais ocorre em menor proporção que os direitos de eficácia plena pelos seguintes motivos:

O fato é que boa parte dos requisitos fáticos, institucionais e legais para uma produção (quase) plena dos efeitos das liberdades públicas já existe, enquanto as reais condições para o exercício dos direitos sociais ainda têm que ser criadas. A segunda parte da resposta está intimamente ligada a essa primeira: a criação das condições de exercício dos direitos sociais é, pura e simplesmente, mais cara. Isso porque essas condições, além de incluírem tudo aquilo que é necessário para a produção de efeitos das liberdades públicas – proteção, organizações, procedimentos etc. -, exigem algo a mais. E esse “algo a mais”, além de pressupor recursos financeiros não disponíveis, costuma ser específico para cada um dos direitos sociais – o que aumenta ainda mais seus custos. Assim, enquanto boa parte dos custos das liberdades públicas é aproveitado de maneira global por todas elas – legislação, organização judiciária etc. –, cada direito social exige uma prestação estatal exclusiva que só é aproveitada na sua realização, mas não na realização de outros. Nesse sentido, a construção e a manutenção de hospitais, contratação de médicos, entre outras coisas, só são aproveitadas para a realização de um único direito social, o direito à saúde. O mesmo vale para a construção e a manutenção de escolas, contratação de professores, compra de material escolar e de alimentos para merenda, organização de programas de aperfeiçoamento didático para professor, no caso do direito à educação (Silva, 2014, p. 243).

Na Constituição de 1988, Art. 5°, incisos IV, VI, IX, XV, XVI e XVII, onde se protege respectivamente a livre manifestação do pensamento, a inviolabilidade da liberdade de consciência e de crença, a liberdade de expressão da atividade intelectual, artística e de comunicação, a liberdade de locomoção no território nacional, a liberdade de reunião e a liberdade de associação, temos algumas das liberdades públicas suscitadas pelo autor e que, na prática, são prescrições impostas pelo poder soberano dos titulares da res publica: o povo. Essas liberdades são apoderadas por todos os cidadãos brasileiros em sua vivência diária e no contato com os poderes públicos (Executivo, Legislativo e Judiciário); destarte, são barreiras instransponíveis que, violadas, configurariam violação do texto magno. Já no que tange aos direitos sociais, o autor confere a necessidades de prestações especificas para sua efetividade, e para que essas prestações aconteçam se fazem necessárias, políticas públicas, organizações, gastos direcionados, entre outros.

Todavia, o povo, como titular dos direitos sociais, confere ao Estado o poder de atuar na efetivação desses direitos, e o que se espera dele é a sua garantia na prática – e não a precariedade e a limitação de sua eficácia. Esses direitos, a exemplo da educação, não podem sofrer obstáculos condicionais e devem ser tratados pela doutrina e pela prática governamental como direitos e garantias fundamentais para o cidadão, pois sem eles não há o pleno exercício de cidadania, não há o Estado democrático de direito, reverberado e instituído por força da soberania do povo, prevista no § único do Art. 1° de nossa CFRB/88.

Em outra feita, o usufruto pleno das liberdades públicas ou dos direitos fundamentais só é possível pela criação e manutenção dos organismos de poder. Exemplo disso é que a liberdade de ir e vir pelas ruas e praças de nosso país ou o direito de se reunir pacificamente para manifestar nossas ideias e nossos descontentamentos dependem de uma força policial que garanta a nossa segurança, como também o gasto com a manutenção de organizações (polícia, poder judiciário, cartórios de imóveis etc.) se faz necessário para que se dê a devida proteção ao direito de propriedade. Tudo tem um custo indireto, porque para manter o funcionamento dos poderes em sua função de proteção de direitos e garantias, se faz necessária uma alta carga pecuniária, lembrando ainda que os direitos sociais como a educação, uma vez que estejam garantidos em sua plena integridade quer na qualidade de ensino quer em sua estruturação física, têm sua efetividade adstrita apenas ao seu controle e à sua manutenção. O grande problema é que nunca chegamos a essa integridade, por isso é peremptória sua classificação excludente quando deveria ser um direito fundamental sacramentado ab eterno.

Essas divisões axiológicas, para não dizer impugnativas, contribuíram para que os nossos legisladores criassem juízos de valor em relação aos direitos sociais instituídos, quando na realidade eles estão interligados como constructos e como meios de cooperação para o estabelecimento e para o efetivo usufruto dos outros direitos fundamentais, posto que são também, de fato, direitos fundamentais sociais para a consolidação da dignidade humana.

A Educação e a Educação Profissional não são apenas um mero suporte para alavancar a economia ou fomentar a qualidade de produção de bens e serviços; pelo contrário, ela é o caminho para manter e sustentar um quadro econômico de igualdade social e de distribuição de renda, pois quando a qualidade da mão de obra está presente no ambiente de trabalho, também estará a valorização do trabalhador, quer pelo retorno pecuniário, quer pelo valor de sua produção. Qualificar a mão de obra deve ser uma meta para qualquer política pública de capacitação humana, e essa capacitação deve atender conjuntamente todos os âmbitos da formação tecnológica e humana, seja na sua profissionalização técnica, seja na sua formação cultural e humanitária.

Conclusão

A história da Educação Profissional em nosso país está inacabada; todavia, suas regulamentações e sua práxis revelam que ela sempre esteve recorrente nas inúmeras transformações econômicas e sociais pelas quais se construiu nossa realidade; presente em legislações e em políticas públicas, mas desconexa dos institutos políticos de fomentação de emprego e do ensino regular.

As normas de direitos sociais formuladas no veio sagrado do texto constitucional brasileiro têm sua eficácia consubstanciada na ação do Estado por meio de agentes, órgãos (legislativos, judiciários e legislativos) e suas políticas públicas de ratificação. Nesse sentido, permeadas de conteúdo essencial, mas de alcance limitado e programático na prática. Em outra percepção, os direitos sociais revestidos de natureza de direitos e garantias fundamentais, dispostos em dogmáticas jurídicas de fundamentação. Em meio à axiologia e à realidade, a Educação, no âmbito do Ensino Profissional, que malgrado a sua incisiva reprodução em institutos federais e em outros órgãos, tem produzido insuficientes frutos na longa batalha do emprego e da liberdade econômica do trabalhador brasileiro.

Em tempos de uma nova Revolução Industrial, caracterizada pela substituição da força humana pela inteligência artificial, pela produção tecnológica de bens de consumo, pela produção logarítmica de informações e conhecimentos, dentre outros, a urgência da formação profissional tecnológica dentro da sala de aula é uma das saídas para a inserção e a manutenção do emprego.

Por fim, fica a confiança de que a educação técnica no Brasil saia do movediço denominador da reserva do possível. Não se pode almejar desenvolvimento econômico e social em tempos futuristas sem o continuo investimento em educação. Como também não se pode fortalecer o mercado de trabalho com as mesmas políticas retrógadas em que se coloca a Educação Profissional de um lado e a educação regular de outro, porquanto são espécies de um mesmo direito fundamental para se chegar ao topo da dignidade humana.

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Publicado em 06 de abril de 2021

Como citar este artigo (ABNT)

LIMA, Francisco Assis de. Qualificação do trabalho e políticas públicas de potencialização humana. Revista Educação Pública, v. 21, nº 12, 6 de abril de 2021. Disponível em: https://educacaopublica.cecierj.edu.br/artigos/21/12/qualificacao-do-trabalho-e-politicas-publicas-de-potencializacao-humana