As políticas públicas e o direito à educação no Brasil: uma perspectiva histórica

Nenhuma lei é capaz de ser corporificada se não for sinceramente criada
(Nietzsche)

As políticas públicas em Educação consistem em programas ou ações elaboradas em âmbito governativo que auxiliam na efetivação dos direitos previstos na Constituição Federal; um dos seus objetivos é colocar em prática medidas que garantam o acesso à Educação para todos os cidadãos. Nelas estão contidos dispositivos que garantem a Educação a todos, bem como a avaliação e ajuda na melhoria da qualidade do ensino no país. A partir dessa definição de políticas públicas educacionais, é preciso avaliar criticamente em que medida, no que se refere a direito à Educação, elas têm sido concretizadas, isto é, se de fato têm sido corporificadas.

Em decorrência, poderíamos indagar se no Brasil se fazem presentes políticas públicas educacionais que, em tese, confiram aos seus cidadãos, especialmente em nível de Educação Básica, a garantia do acesso à educação de qualidade. Para tanto, propomos uma discussão percorrendo um caminho histórico da legislação brasileira e algumas tendências contemporâneas referentes às politicas educacionais.

Em nosso país, a desigualdade oriunda da segregação educacional ainda se faz presente, representada como uma mancha. No entanto, nem sempre resulta em um sentimento de responsabilidade por parte dos legisladores, policy makers ou responsáveis pela sua execução, isto é, os atores da escola, pois a culpa pelo fracasso educacional de alunos das classes menos favorecidas recai frequentemente sobre eles e suas famílias.

A mácula da desigualdade tem, entre outras questões, sua origem na configuração que o Estado vem tomando, no que se refere à política educacional desde os tempos do Império e permanece até os dias atuais, a despeito dos progressos no tocante ao combate da desigualdade.

De acordo com pesquisas realizadas por Araújo (2011, p. 280), "ainda não temos no Brasil do século XXI um sistema de Educação que possa ser denominado nacional, dadas as profundas disparidades entre estados e regiões". Ainda que pesquisas apresentadas pelo Estado assegurem a universalização do Ensino Fundamental, a realidade mostra que os índices de escolaridade brasileira são baixos e de qualidade inferior, se comparados com outros países, inclusive da América Latina. Essa realidade contraria radicalmente o que estabelece a legislação no que diz respeito à Educação como direito – tema que retomaremos mais adiante.

À vista disso, com base sobretudo nas pesquisas de Araújo (2011) e Araújo e Cassini (2017), julgamos ser pertinente apresentar de modo sucinto como as políticas públicas foram instituídas no Brasil em seu caráter tardio e incompleto e a repercussão desse processo no que se refere ao direito à educação.

Conceber a educação como dever moral de aprimoramento social requer a compreensão de educação pelo Estado que, assim entendida, torna-se um mecanismo de direito social que reverbera como um dos elementos da providência de igualdade social. Entretanto, somente no século XX o conceito de Educação passou a ser compreendido como mecanismo de acesso à igualdade econômica e social, daí associada como veículo de acesso a bens culturais, sociais e, dependendo das contingências, econômicos. Embora o direito social a ser garantido pelas políticas públicas resultantes do Estado tenha seu início muito tarde – no período em que o Império promulgou a Constituição Politica do Império do Brasil em 1834, que previa a educação pública e gratuita –, de todo modo, esse "direito" se estendia apenas para a instrução primária, além de limitar a afluência de todos os potenciais estudantes, em decorrência do Ato Adicional de 1834, que emendou a Constituição com uma reforma de tipo administrativa deixando a responsabilidade da instrução primária a cargo das províncias, que, em consequência, não trouxe resultados satisfatórios sobretudo por conta das condições socioeconômicas precárias de grande parte da população e das próprias províncias.  

A primeira constituição promulgada após o período imperial, no ano de 1891, instituiu o regime federativo no texto constitucional, e a educação passou a ser discutida como projeto nacional com variações entre aspectos de centralização e descentralização do Estado que recaíram no âmbito das politicas educacionais, reforçando disparidades já presentes, refletindo a falta de coesão e unidade das politicas educacionais. Dentre as reformas do primeiro período republicano podemos citar, como aponta Nagle (2001), a Reforma Benjamin Constant (Decreto n° 981, de 1890), a Reforma Epitácio Pessoa (Decreto n° 3.890, de 1901), a Lei Orgânica do Ensino Superior e Fundamental de 1911, a Reforma Maximiliano (Decreto n° 11.530, de 1915) e a Reforma Rocha Vaz (Decreto n° 16.782, de 1925).

Em 1930, criou-se o Ministério dos Negócios da Educação e Saúde Pública; em 1931, a reforma Francisco Campos, organizada pelo então ministro, dava caráter nacional à educação. Contudo, foi em 1932 que se deu um salto qualitativo na educação orientado por intelectuais como Anísio Teixeira e demais que assinaram o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova, uma vez que pretendiam uma nova educação que contribuísse para a melhoria do processo de estabilização social. Nesse documento, seus idealizadores exigiam o direito de construção de um Sistema Nacional de Educação.

Posteriormente, na Carta Constitucional de 1934, podemos observar inovações em relação às constituições anteriores, com um capítulo inteiro dedicado à Educação. As atribuições da União são ampliadas, ficando sob sua responsabilidade a competência da elaboração de diretrizes para a educação nacional, bem como a construção de um plano nacional de educação e sua execução em todo o país. Conforme assevera Araújo (2011), no período Vargas efetivou-se a edição das leis orgânicas de ensino, caracterizadas como um paradigma intervencionista de Estado.

De forma explicita, podemos afirmar que a Emenda de 1969 à legislação federal de 1934 reconheceu em nível constitucional a educação como "direito de todos e dever do Estado", concretizando e explicitando legalmente o direito à educação.

Com a crise financeira do inicio da década de 1930, trazendo consigo a decadência do modelo de Estado liberal no Brasil, exigiu-se o acolhimento das massas trabalhadoras e das classes médias urbanas no sistema político, cujo objetivo configura-se na conversão de uma economia tipicamente agrária para uma economia industrial, trazendo grandes mudanças para o cenário educacional. A partir de 1940, a preocupação com a educação passou a ocupar espaço mundial, ocasionando a chamada "revolução social", cunhada por Hobsbawm (apud Araújo, 2011), por meio de um expressivo movimento de expansão das oportunidades de escolarização da população.

No entanto, com a rápida e selvagem ascensão do capitalismo em escala mundial, o neoliberalismo assumiu as rédeas da economia, reverberando um novo formato de educação redefinido a partir da lógica de mercado, exercendo controle com a apresentação de metas, objetivos, produtos e resultados, tal como aplicado na economia.

Esse padrão de controle se expressa mediante as novas balizas regulatórias das políticas educacionais atuais, como Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE); Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb); Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb); Prova Brasil; Exame Nacional do Ensino Médio (Enem), todos testes padronizados em larga escala.

Porém tais sistemas de avaliação ignoram o desenvolvimento educativo e valorizam apenas os resultados alcançados, distanciando radicalmente a Educação de sua função social maior. Outro ponto que convém destacar refere-se ao fato de tais exames não se apresentarem compatíveis com o que de fato se ensina, o que nos remete a Luckesi (2006, p. 2):

Muitas vezes, os instrumentos revelam que os professores e professoras parecem desejar coletar dados sobre um determinado conteúdo, porém introduzem um fator estranho ao conteúdo de uma questão, o que dificulta a compreensão do educando, conduzindo-o a uma resposta inadequada, fator esse que pode se apresentar como uma linguagem incompreensível para o estudante ou o uso de padrões de complexidade com que foram ensinados (ensina-se simples e solicita-se uma resposta complexa, por exemplo).

Essa postura avaliativa fere a própria Constituição, além de contradizer a Lei de Diretrizes e Bases (Lei nº 9.394/96) no que se refere aos princípios da gestão democrática que, entre outros objetivos, visa à formação de cidadãos ativos e atuantes na sociedade por meio de uma educação transformadora e emancipadora.

À vista disso, cabe indagar como se materializam as políticas públicas e o direito à Educação como dever do Estado?

Araújo (2011) destaca que o direito à educação alterna entre a oportunidade de acesso e a possibilidade de permanência na escola por meio de uma educação igualitária de qualidade; embora quantitativamente as escolas públicas pareçam ser suficientes, não o são do ponto de vista qualitativo. Por conseguinte, é preciso aclarar sobre o direito à educação, diferenciando-o de outros direitos sociais, porquanto atrelado à obrigatoriedade escolar, que é golpeada pelo próprio Estado, pois não viabiliza a realização da meta emancipadora como premissa inicial e final do direito à educação – direito que também foi negligenciado no interior das escolas desde a década de 1970, quando da "democratização do ensino" e compromisso, seja pelos meios de reprovação, seja pela falta de recursos humanos como professores formados, ou espaço físico, entre outras necessidades.

O contexto em que se deu o processo da educação no Brasil por meio do Estado traz à berlinda a discussão sobre o que de fato, como direito adquirido, está previsto para a educação enquanto medida (lei) inegociável e irrestrita no período de 1824 a 1988 quando da promulgação da última constituição aprovada no país.

Em resposta, Araújo (2011, p. 11) é contundente ao afirmar que, "de 1824 até 1988, as inscrições do direito à educação nos textos constitucionais eram assinaladas por uma concepção de que o mínimo era o bastante". Não estaria essa tese atrelada ao equívoco no que se refere à educação como direito público e não como bem ou serviço público, reduzindo o papel do Estado com relação à garantia dos direitos à educação em todos os níveis?

Araújo e Cassini (2017) desenvolvem uma importante reflexão sobre o conceito de educação como direito público – portanto, diferente de bem público. No estudo das autoras, o termo serviço público é definido como diferentes procedimentos de prestação de serviços.

Originária do contexto do liberalismo clássico pensado por Adam Smith, a educação já era concebida como serviço público, visto que essa filosofia defendia a mínima intervenção do Estado, ainda que fosse um processo de extrema importância e sem fins lucrativos. Contudo, poderia ser uma ação guiada pelo Estado, mas não atendida por ele.

Atrelado à concepção politica do liberalismo, a Educação parcialmente bancada pelo Estado para os menos favorecidos deveria pautar-se na aprendizagem de matérias necessárias à atuação dessa classe com vistas ao desenvolvimento econômico em expansão, tese que desde então reforça as diferenças de classe por meio da educação. No entanto, é a partir da instituição do Estado Social ou Estado de Bem-Estar Social (um tipo de organização política, econômica e sociocultural) que resulta na atribuição ao Estado da responsabilidade pela promoção social e organização da economia. Nessa vertente, o Estado deve intervir na ordem econômica e social para ajudar os menos favorecidos, cuja primeira preocupação é deslocar-se da liberdade para a igualdade.

Nessa perspectiva, o Estado Social assume a competência de prover os serviços sociais. Araújo e Cassini (2017, p. 565) trazem à baila a transformação ocorrida no Brasil no período getulista, com a transformação da concepção de serviço público em ordenamento jurídico, quando o "Estado passa a assumir o processo de incorporação e controle dos movimentos da classe trabalhadora, bem como promover a estatização das próprias relações de produção capitalistas". O resultado dessa política encaminhou a "exclusão de parcela da população dos serviços públicos", traduzidos em direitos sociais por meio da CLT e as determinações contidas nela.

Isso posto, a luta pela defesa da educação pública como serviço prestado pelo Estado é desestimulada pela iniciativa privada na Educação, em defesa da livre inciativa, situação que, levada adiante, desfigurou a Constituição de 1946. Anísio Teixeira, atuante na defesa do direito à educação como bem inalienável, classificou tais medidas como descaracterização generalizada em torno da política educacional brasileira. Entretanto, na LDB nº 4.024/61 fica garantida uma pequena fração da concepção de educação pública como responsabilidade do Estado, mas visando apenas a ideia de serviço e não de direito. Esse entendimento de serviço público estende-se por longos anos, acarretando a desproteção completa e imediata à educação.

Para situar como atividade tutelada pelo Estado, fica patente que a compreensão de serviço público antecede à de direito público. Com a solidez da noção de Estado Social, o serviço público passa a ser visto como responsável pela garantia da educação pública. Essa nova ordenação do Estado realinha e corrobora atributos de alguns direitos como públicos subjetivos, indicando um auspicioso avanço após tantos retrocessos.

Na Constituição de 1988, a Educação é contemplada como direito social fundamental (Art. 6º), público e subjetivo, sendo a educação básica considerada obrigatória; desse modo, é expressada como direito do cidadão e dever do Estado e da família. Essa declaração percorreu longo e árduo caminho para ser admitida como direito social público subjetivo, cuja origem remonta à Alemanha do final do século XIX. Trata-se de uma capacidade reconhecida ao indivíduo em decorrência de sua posição especial como membro da comunidade, que se materializa no poder de colocar em movimento normas jurídicas no interesse individual. Em outras palavras, o direito público subjetivo confere ao indivíduo a possibilidade de transformar a norma geral e abstrata contida em determinado ordenamento jurídico em algo que possua como próprio. A maneira de fazê-lo é acionando as normas jurídicas (direito objetivo) e transformando-as em seu direito (direito subjetivo) (Duarte, 2004).

Entretanto, os direitos garantidos nem sempre se materializam em oportunidades de acesso à escola pública de qualidade, sobretudo quando se pertence às classes menos favorecidas. Interessante ressaltar o que diz Miranda (apud Araújo & Cassini, 2017, p. 568):

A educação somente pode ser direito de todos se há escolas em número suficiente e se ninguém é excluído delas; portanto, se há direito público subjetivo à Educação, o Estado pode e tem de entregar a prestação educacional. Fora daí, é iludir com artigos de constituição ou de leis. Resolver o problema da educação não é fazer leis, ainda que excelentes; é abrir escolas, tendo professores e admitindo alunos.

O que fica claro na fala do pesquisador é que a subjetividade não se efetiva, pois a lei, por si, não é absoluta o necessário para a consumação do direito, embora devesse ser suficiente. Além disso, esses direitos fundamentais ficam condicionados em lei a atender sob o princípio da "reserva do possível". Em outras palavras, a materialização dos direitos subjetivos fica dependente da disponibilidade dos recursos para seu cumprimento. Esse quadro revela o contínuo descaso com a educação no Brasil, o que nos leva a concordar com o pensamento da epígrafe, de que "nenhuma lei é capaz de ser corporificada se não for sinceramente criada".

Avançando no tempo, lança-se a ideia de educação como bem público ou serviço público, mesmo se for oferecida pela iniciativa privada, contemplando o Ensino Superior. Porém essa transferência de autorização do Ensino Superior para a iniciativa privada preocupa, e com razão, os educadores comprometidos com a educação como bem insubstituível. Eles alertam para os riscos que acometem a Educação à simples e, na maioria das vezes, barata mercadoria, considerando a acelerada expansão do Ensino Superior e da Educação Básica Brasil afora. De acordo com Araújo e Cassini (2017, p. 571),

Não é de maneira irrefletida que o projeto de lei de reforma universitária (PL nº 7.200/06, apensado ao PL nº 4.212/04) classifica, no Art. 3º, o Ensino Superior como 'bem público' que cumpre sua função social por meio de atividades de ensino, pesquisa e extensão, assegurada pelo poder público a sua qualidade.

O propósito desse PL visa defender a educação como bem público de modo a não se render aos abusos do mercado, embora, ainda assim, assistamos ao avanço desenfreado da educação transformada em mercadoria barata, no sentido de serviço de baixa qualidade com preço compatível ao produto oferecido. Essa decadência também afeta a Educação Básica, inclusive escolas públicas municipais sendo atraídas pelos serviços educacionais prestados pelo setor privado, seja na aquisição de material didático, seja na capacitação e orientação da política educacional, desvirtuando aspectos relevantes que são peculiares à educação pública.

Em síntese, no que diz respeito à Educação como bem público, fica implícito um serviço público que alcance a coletividade, diferente de bem comum. A educação como bem público exige custo zero para os sujeitos gozarem do benefício, que deve ser extensivo a todos que o requererem.

Finalizaremos o texto com as palavras de Araújo e Cassini (2017, p. 573):

Se atentarmos para as questões que tornam controversa a educação concebida como serviço público subjetivo e bem público, as concepções de educação como bem público (que pressupõe proteção e garantia de direitos) desconsideram o risco que se corre do possível (e não desejável) retrocesso na história da luta em defesa da escola única. Por isso, urge a necessidade de estudos teóricos que estabeleçam interfaces com outras áreas do conhecimento, evitando a propagação de concepções que, ao invés de fortalecerem a Educação como direito público subjetivo, podem torná-la obtusa.

Referencias

ARAUJO, G. C. de. Estado, política educacional e direito à educação no Brasil: "o problema maior é o de estudar". Educ. Rev., Curitiba, nº 39, p. 279-292, abr. 2011. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0104-40602011000100018&lng=pt&nrm=iso. Acesso em: 19 fev. 2021.

______; CASSINI, S. A. Contribuições para a defesa da escola pública como garantia do direito à educação: aportes conceituais para a compreensão da educação como serviço, direito e bem público. Rev. Bras. Estud. Pedagóg., Brasília, v. 98, nº 250, p. 561-579, set./dez. 2017.

DUARTE, C. S. Direito público subjetivo e políticas educacionais. São Paulo em Perspect., São Paulo, v. 18, nº 2, p. 113-118, jun. 2004. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-88392004000200012&lng=pt&nrm=iso. Acesso em: 19 fev. 2021.

LUCKESI, C. C. Avaliação da aprendizagem e ética. Revista ABC Educatio, São Paulo, nº 54, p. 20-21, 2005.

NAGLE, J. Educação e sociedade na Primeira República. 2ª ed. Rio de Janeiro: DP&A, 2001.