Os desafios da organização escolar na implementação da Lei nº 10.639/03: o caráter discricionário do agente implementador

Marcos Sales Bezerra

Mestre em Administração (UFES), professor de Educação Profissional e Tecnológica (SEDU/ES)

A organização escolar (OE) é uma instituição ligada à Administração Pública, dotada de códigos e normas definidos pela legislação brasileira (Brasil, 1996), visando alcançar um espaço democrático para todos que direta ou indiretamente se encontram ligados a ela.

No Brasil, com a existência do fenômeno social trazido pelo racismo estrutural (Almeida, 2018), a OE estabelece-se como um espaço de exclusão da população negra, reproduzindo as desigualdades sociais (Cavalleiro, 2005), como fruto de um racismo institucional (Almeida, 2018). Anterior a este contexto, a atuação do movimento negro educador já denunciava o silêncio das práticas antirracistas, apontando a Educação como o passo inicial para a desconstrução das desigualdades (Borges, 2018). Entretanto, o que ainda se constata é a ausência do tema ‘raça’ no currículo das escolas de Formação de Professores (Paula; Guimarães, 2014).

Diante desse cenário, em 2003, criou-se a Lei nº 10.639, que alterou a Lei de Diretrizes e Bases para a Educação Nacional (LDBEN), determinando a obrigatoriedade do ensino da História e Cultura Afro-Brasileira e Africana. A lei traz consigo intencionalidades simbólicas, tais como promover os feitos da população negra nas diferentes áreas do currículo escolar, elucidando a importância deste grupo na construção da sociedade brasileira. Dessa forma, torna-se possível que os estudantes tenham um outro olhar sobre a memória deste grupo. Assim, pelo enfoque da efetividade de uma política pública, cabe refletir a respeito do seu percurso, desde a sua formulação até a sua implementação. Considerando este processo, Lotta e Pavez (2009) apontam, no campo das práticas, a discricionariedade dos agentes implementadores como essencial para a efetividade de qualquer política.

Sendo assim, o objetivo desta pesquisa é analisar a inserção da política pública presente na Lei nº 10.693/03 no currículo escolar e verificar como ela reflete as práticas discricionárias (ou não) do professor.

O artigo está estruturado da seguinte maneira. Primeiro, na apresentação do contexto da organização escolar, discutindo as mazelas das desigualdades trazidas à população negra. Segundo, na observação dos aspectos metodológicos empregados na pesquisa. Terceiro, nas discussões em torno da categoria de formação de professores para o ensino étnico-racial e, por fim, nas considerações em relação à literatura sobre o tema.

A organização das escolas e a Lei nº 10.639/03

A organização escolar é certamente uma instituição privilegiada no que diz respeito à centralidade que ocupa em nossa sociedade. De acordo com a legislação brasileira, todas as crianças e jovens, dos quatro aos dezessete anos, devem ter acesso a este espaço (Brasil, 1996). Segundo o Ministério da Educação (MEC), a escola deve ser entendida como espaço de oferta de uma formação plena, orientada para preparar o sujeito para a vida a partir de estudos dirigidos e métodos diferenciados, em situações que remetem ao crescimento baseado no aprendizado (Brasil, 1998). Além destas características, entendemos que é na OE que ocorrem as primeiras experiências interativas com outros grupos sociais, assim como a construção de valores.

A OE é uma organização composta por procedimentos e métodos (Brasil, 1998). Entretanto, as normas da OE são modificadas em razão do contexto social circundante. Desse modo, a sua visão deve ser pautada por uma missão documentada no seu projeto político-pedagógico (PPP) e compartilhada pela comunidade, pelo corpo docente e pedagógico. A OE, como espaço social, admite e incentiva a convivência das diferenças, requerendo, da sociedade, um olhar sensível e sério voltado para este espaço. Desse modo, os anseios de toda a comunidade escolar devem ser respeitados por uma gestão democrática e participativa (Brasil, 1998). Dentre as funções da escola destaca-se a de desenvolver as potencialidades cognitivas, físicas e afetivas dos alunos por meio da uma aprendizagem contextualizada, visando sua transformação em cidadãos (Silva Lima; Frutuoso, 2020).

A respeito dessas transformações, também se observa a importância da OE como espaço de reprodução das memórias. Trata-se de uma discussão, fruto de lutas do Movimento Negro brasileiro (Borges, 2018) que resultou na criação da Lei nº 10.639/03, com o Conselho Nacional de Educação (CNE) aprovando o parecer nº 003/04, que institui as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação das Relações Étnico-Raciais. Nessas diretrizes, o parecer cita “a necessidade de uma política curricular, fundada em dimensões históricas, sociais, antropológicas oriundas da realidade brasileira, e busca combater o racismo e as discriminações que atingem particularmente os negros” (Brasil, 2004, p. 2).

>A Lei nº 10.639/03 traz consigo intencionalidades simbólicas que dificilmente seriam mensuradas com pesquisas sem aproximação. Por certo, o status de que a inserção de uma política resolveria o problema das práticas discriminatórias, revela apenas uma projeção para contextos interpretativos. Constatam-se dificuldades sociais em amplitude para a população brasileira, pois com base no racismo estrutural outros ensejos de profundidades específicas para a população negra são naturalizados e pouco neutros (Almeida, 2018). Caso alguma política pública pudesse isoladamente efetivar mudanças significativas, as experiências de inserção e resistência nas escolas (Cavalleiro, 2005; Nascimento, 2016) alçariam outros campos das políticas universais já existentes e não motivadas pelo movimento negro, movimento sempre esteve atento ao espaço escolar sem violências (Borges, 2018).

Em âmbito acadêmico, o “silêncio das práticas” tratado por Cavalleiro (2005) e apontado como fator de discriminação assemelha-se ao descrito por Paula e Guimarães (2014) quando estes se deparam com a leitura de pesquisas sobre os dez anos da Lei 10.639/03, que, entre os anos de 1980 e 1990, “não evidenciava essa temática nas instituições de educação e pesquisa, em especial as voltadas para a formação de professores” (p. 445), pois, para os autores, “a formação inicial é considerada lacunar ou mesmo insatisfatória neste campo” (Paula; Guimarães, 2014, p. 445). Outra evidência notada é a diversidade dos problemas explorados, com os caráteres político, legal e histórico trazidos nas pesquisas como os aspectos mais importantes (Paula; Guimarães, 2014).

Dados de Cavalleiro (2005) evidenciam o silêncio das práticas antirracistas diante da ausência do tema “raça” na formação inicial e nas faculdades de formação de professores. A OE abriga pessoas diversas, seja pela classe, pelo gênero ou raça. Sendo assim, a criação de uma escola, a princípio legitimada com práticas racistas e discriminatórias (Cavalleiro, 2003; Fazzi, 2006; Santos, 2015; Souza, 2002), autoriza que grupos negros e indígenas não tenham sucesso no campo educacional (Mesquita; Bezerra, 2020). O racismo estrutural é um fenômeno social que colabora com o racismo institucional praticado pelo Estado (Almeida, 2018).

A escola está inserida na sociedade e, como tal, reproduz direta ou indiretamente a discriminação e a hierarquização de grupos. Assim, o processo de uma criança negra na escola é, muitas vezes, um processo doloroso (Munanga; Gomes, 1994; Oliveira, Abramowicz, 2010). As interrogações sobre o passado, levantando a situação educacional de negros, poderiam ser interrogações diferentes, caso medidas fossem adotadas por políticas educacionais adequadas (Silva; Gonçalves, 2005). A origem de graves problemas educacionais, que afligem a maior parte da população negra, estruturou-se em dois fatores: na exclusão e no abandono (Silva; Gonçalves, 2005).

Alves e Galeão-Silva (2004) reiteram o debate a partir da efetividade das políticas de promoção da igualdade. Para os autores, é fácil entender o reflexo que a negação da raça instaurou no percurso dos negros no Brasil. Atualmente, destaca-se a discussão racial como fruto de pautas do movimento negro (Borges, 2018). Entende-se que a construção da OE exige, portanto, políticas públicas para a efetiva promoção de uma educação antirracista sem práticas discriminatórias (Cavalleiro, 2003; Café, 2019; Da Silva Lima; Frutuoso, 2020).

É fundamental recuperar a percepção dos agentes implementadores, entendidos, nesta pesquisa, como professores e nomeados, categoricamente, por Lotta e Pavez (2009) como burocratas de nível de rua, “pois estes que agem discricionariamente realizando escolhas alocativas adaptando critérios e julgando situações específicas a partir de seus próprios valores e referenciais, e não só a partir das regras predefinidas” (LOTTA; PAVEZ, 2009, p. 3). Outro conceito trazido pelas autoras, mostra a heterogeneidade dos resultados para uma mesma política na equidade do acesso, tendo grande influência na atuação dos implementadores. Lotta e Pavez (2009) apontam críticas aos modelos analíticos de políticas públicas que centram suas ações na formulação e na tomada de decisão dos formuladores, assim como a ausência dos efeitos deste processo como o lugar da ação e da interação entre alunos e professores, conforme destacado nesta pesquisa. Portanto, algumas provocações fazem-se necessárias, tais como: o que sustentaria a presença de determinadas políticas em um dado lugar e sustentaria outras políticas em outros lugares, intensificando ainda mais as diferenças e as desigualdades?

A ausência do tema no processo de formação do educador é apontada por Lotta e Pavez (2009) como fator essencial. A pouca compreensão contribui para falhas em qualquer política. Assim, neste trabalho, indaga-se sobre a preparação das escolas para a prática da lei e sobre a percepção do educador a respeito deste movimento. Santos (2005, p. 33) considera que 

a legislação federal, não estabelece metas para implementação da lei, não se refere à necessidade de qualificar os professores dos ensinos fundamental e médio para ministrarem as disciplinas referentes à Lei nª 10.639, de 9 de janeiro de 2003, menos ainda, o que é grave segundo nosso entendimento, à necessidade de as universidades reformularem os seus programas de ensino e/ou cursos de graduação, especialmente os de licenciatura, para formar professores aptos a ministrarem ensino sobre História e Cultura afro- Brasileira. Ao que parece, a lei federal, indiretamente, joga a responsabilidade do ensino supracitado para os professores. Ou seja, vai depender da vontade e dos esforços destes para que o ensino sobre História e Cultura Afro-Brasileira seja ministrado em sala de aula.

Partindo desta reflexão, Machado et al.(2016) buscaram analisar como a influência pedagógica de inserção do jogo matemático africano Mancala, por exemplo,poderia auxiliar na proposta pedagógica em uma escola municipal. Como resultado, observou-se que o jogo contribui como ferramenta para o desenvolvimento cognitivo dos estudantes, podendo ser usado em vários anos da Educação Básica. Já Freitas (2016), situando-se na perspectiva da Lei nº 10.639/03, utilizou as obras de Estevão Roberto da Silva com o objetivo de iniciar a discussão no currículo de Artes, também em uma escola municipal. Como resultado, a autora promoveu reflexões interessantes, porém destaca que os estudantes

nunca tiveram um contato nem conhecimento sobre os artistas da pintura que são afro-brasileiros, nem da cultura africana em si, somente através das máscaras, e dia da consciência negra nos contextos escolares, isto devido à existência de um sistema educacional falho, onde a disciplina de arte é obrigatória no currículo, mas é desprezada por muitos profissionais da educação e ensinar a cultura africana (Freitas, 2016, p.78).

Verifica-se que, em ambos os trabalhos, os resultados foram distintos. Na prática, a atuação resulta em ações territoriais que se tornam, cada vez mais, particulares. Apresentam, portanto, discricionariedades mais singulares e não somente ações investidas, como sinaliza a autora, pois no “momento em que as regras são transformadas em rotinas e operações” (2016, p. 7), elas devem ser consideradas. Em outros momentos dessa política, outras fases constituem-se essenciais, pois a medida em que são colocadas em prática, geram os indicadores de desigualdade. Assumir essa postura é reconhecer a importância da presença dos professores em todas as etapas do processo.

Metodologia

O artigo teórico-empírico estrutura-se, desse modo, pela abordagem qualitativa de caráter exploratório, buscando compreender os fenômenos individuais e sociais em um contexto peculiar (Lüdke, 2018). O registro dos dados realizou-se com oito professores do Ensino Fundamental, todos efetivos. Como métodos, utilizou-se a pesquisa documental, as entrevistas com roteiro semiestruturado e a observação não participante (Lüdke, 2018). O critério de escolha dos professores deu-se tanto pelo acesso do pesquisador ao campo como pela escolha das disciplinas conforme mencionadas na Lei nº 10.639/2003, como áreas do currículo. Para a análise dos dados, utilizou-se a análise de conteúdo por categorização a posteriori (Bardin, 2006), em Formação de Professores.

Caracterização dos agentes implementadores

No quadro docente do turno analisado, existem um total de quinze profissionais do magistério, com onze professores, dois coordenadores, um auxiliar de coordenação e uma pedagoga. Dos onze professores, nove têm nível superior com especialização lato sensu e dois docentes têm nível superior com mestrado stricto sensu. Dentre a equipe pedagógica, tanto os dois coordenadores quanto a auxiliar de coordenação e a pedagoga têm nível superior com especialização lato sensu.

Discussão e resultados: o olhar étnico-racial dos agentes implementadores

O olhar dos professores em relação à formação inicial e continuada foi um dos assuntos mais tratados durante as entrevistas. Neste tópico, dedicou-se um item caracterizado por perguntas apoiadas em um roteiro aberto, semiestruturado. Verificou-se que a formação de professores atravessou as discussões dos educadores entrevistados de maneira constante. Embora isso pareça simples e repetitivo, para a pesquisa trata-se de um alerta, pois revela uma sensação de decepção com o curso de formação. Entendemos que a questão precisa ser mais discutida entre os professores.

Categoria: formação em educação étnico-racial

Sobre a formação étnico-racial, as questões mais presentes na entrevista foram: de que maneira os professores tiveram o primeiro contato com a Lei nº 10.639/03? A partir daí, como desenvolveram suas atividades na escola?

Os professores entrevistados responderam que conhecem a Lei nº 10.639/03 e que a inserem nos seus conteúdos. O assunto apontado pelos professores como pauta mais frequente, abordada por eles, em sala de aula, foi: a formação do negro na sociedade nacional.

Assim, a ideia central tratada pelos autores Paula e Guimarães (2014) em relação à pesquisa sobre a formação de professores, neste grupo de professores entrevistados, encontrou um universo contrário, pois todos se encontraram com o tema durante suas formações. Contudo, ainda há grandes desafios, segundo o relato dos docentes.

Outro tópico da entrevista, preocupou-se em resgatar o exato momento em que os professores tiveram o contato com a temática. Sobre isso, os professores descreveram que foram em capacitações diversas ocorridas em diferentes momentos da vida acadêmica e profissional, em instituições públicas e privadas, conforme explicitado: 

A capacitação na área de relações étnico-raciais foi importante para a minhaformação. Desde a juventude possui uma vertente desde a época da faculdade quando estive inserido no grêmio estudantil e participando de alguns movimentos sociais (Professor de História).

A fala referente aos momentos de encontro com a temática revela vários tipos de percepções. Observa-se que se trata de um processo íntimo, quando o professor utiliza o pronome “minha” e insere elementos bem particulares, como suas experiências pessoais, seja pela passagem por grêmios estudantis ou por movimentos sociais. Esta perspectiva é trazida por Lotta e Pavez (2009). É importante analisar a lógica de conexão entre as redes sociais e as dinâmicas de interação dos agentes implementadores com a política. É interessante pensar que o sujeito já se encontra conectado antes mesmo de ser este agente, ou seja, antes de ser professor. 

Em 2006 foi realizado um curso chamado Oficina Axé oferecido pela Secretaria de Estado e Educação, com o objetivo de capacitar os professores sobre as relações étnico-raciais, nesta oportunidade foi realizado um curso de cartazes e máscaras com o convênio com empresas locais, premiando os vencedores deste concurso recebia uma viagem a Porto Seguro/BA, oportunizando aos alunos e professores uma vivência mais próxima com a cultura negra e local (Professora de Artes).

O segundo relato revelou que as práticas para a inserção dessa política podem ser baseadas em uma natureza de competição, como se tê-las no ambiente escolar fosse o suficiente. Com isso, as intencionalidades simbólicas dificilmente são identificadas nas pesquisas, pois não há a preocupação com os motivos pelos quais tais medidas políticas estão sendo implementadas. Essa lógica foge, portanto, daquilo que Borges (2018) propõe ao analisar o movimento negro educador, tendo em vista que a lógica da formação étnico-racial se difere a partir do olhar da competição e das premiações, como fruto de um trabalho coletivo, independentemente de recompensas.

Os professores, há algumas semanas, foram convocados para discutir sobre o calendário e temas de formação que irão ocorrer no decorrer do ano letivo 2014, às propostas pontuam três temas transversais: Meio Ambiente; Gênero/ Diversidade e a Lei nº 10.639/03. Para a escolha dos temas na apresentação muitos professores, de áreas essenciais, não conheciam a Lei nº 10.639/03, o que me impressiona! (Professora de História).

No terceiro relato, a professora de História descreve que, em determinada escola para a formação sobre esta política, muitos colegas não conheciam o tema. Este relato revela duas questões. Por um lado, possíveis professores de outras áreas sem o contato com a temática tratada na política e, por outro lado, a proposta de formação continuada, ofertada pela Secretaria Municipal, um ano após a implementação da lei. Estas ações são muito peculiares, pois revelam a “intimidade” de professores sobre o entendimento da lei e o movimento do Estado em um compromisso para promover a formação dos professores.

Ainda nas entrevistas, verificou-se como os professores inserem em suas aulas os conteúdos da política. Os professores apontaram que o maior problema dessa inserção, seria a falta de literatura específica existente na escola para o desenvolvimento dos trabalhos. A respeito disso, Santos (2005) aponta a necessidade da implementação do PNIDCN como suporte essencial durante todo o processo de formação dos professores.

Os professores assinalaram ainda que quando trabalham esses temas preferem inseri-los individualmente em seus planos de ensino. Pontuaram ainda que a prática é difundida por eles durante todo o ano letivo, ao contrário de outras articulações e mobilizações docentes sobre a História do negro, desenvolvidas por toda a escola somente em datas comemorativas previstas no calendário escolar, como a Semana da Consciência Negra. Em relação à formação, os professores afirmaram que os recursos pedagógicos para auxiliar seus trabalhos são poucos, quase insuficientes para fomentar um trabalho voltado para a promoção da igualdade. No período em que esta pesquisa foi desenvolvida, somente livros didáticos foram encontrados como recursos para a promoção da lei.

Antes de se chegar a qualquer conclusão, a partir da alegação dos professores, problematizando a ausência de discussão sobre a temática no âmbito escolar - assim como tratado por Paula e Guimarães (2014) ao se debruçarem sobre os processos destas experiências e sobre os resultados “favoráveis” ou “desfavoráveis” - outro papel fundamental é refletirmos sobre a formação dos agentes. Desse modo, para que o processo pedagógico derive de todas as intenções implementadas no prelúdio desta política e juntas transformem o ambiente escolar (e, consequentemente, toda a sociedade) é fundamental que exista um avanço em relação às formações iniciais e continuadas dos docentes, principalmente no que diz respeito à política de implementação da lei 10.639/03.

Considerações finais

O objetivo desta pesquisa foi analisar a inserção da política pública baseada na Lei nº 10.693/03 no currículo escolar, verificando como ela se reflete nas práticas discricionárias (ou não) do professor, aqui denominado agente implementador. Embora os resultados apresentem limitações, uma vez que representam apenas partes do desenho desta política (Lotta; Pavez, 2009), suas evidências apontam horizontes. Conforme descrito, a política analisada é fruto de lutas dos movimentos sociais e fundamenta-se na promoção comunitária onde docentes possam contribuir na construção de uma sociedade com relações harmoniosas em relação às diferenças. Assim, a valorização da Cultura Afro-brasileira e Africana manifesta-se como fomento do vínculo da nação, não apenas com os sujeitos que possuem uma concentração maior de marcadores sociais, tais como, cabelos crespos ou lábios mais grossos, mas com todos, a partir de uma política pública que emerja como instrumento em prol da eliminação das desigualdades.

No contexto brasileiro, as escolas públicas são consideradas precárias e com péssima infraestrutura. Do mesmo modo, os alunos destas escolas são caracterizados como indisciplinados e pouco interessados nas atividades escolares. Porém, na pesquisa realizada, tendo por base o pensamento de Lotta e de Pavez (2009), que propõem dinâmicas para a mediação das políticas públicas sob a estrutura das ações discricionárias dos agentes, observamos que a construção dos indicadores para esta política, em específico, é sensível a fatores particulares (que estudos em grande escala certamente não apontariam com facilidade). Sendo assim, a construção de descrições sobre a escola e a atuação dos professores, não devem ser realizadas com base em experiências generalistas.

Nesta proposta, demonstramos que na escola analisada a política é implementada com dificuldades pelos agentes. Assim como Lotta e Pavez (2009), afirmamos que determinados fatores, como as lógicas de conexão entre as redes sociais e as dinâmicas de interação dos agentes implementadores com a política, são elementos que podem conferir maiores possibilidades à implementação da política. Ao utilizar erroneamente a generalização, podemos acionar um imaginário único de um modelo de escola que possuiria somente uma maneira de realizar seus saberes. Com esta ideia, as diferenças, que tanto valorizamos, nunca seriam observadas na prática, sobretudo não seriam percebidas pelos agentes. Vimos que os agentes se encontram próximos da política analisada pela afinidade com a temática e isso demonstra a sua importância face ao posicionamento apontado, desde a concepção da política ao acompanhamento do agente implementador. Porém, como descobrimos, a sua prática é exercitada de modo isolado e não por todo o corpo docente da escola.

Ressalta-se que mesmo com questões a serem aperfeiçoadas, especialmente ligadas à adesão dos colegas, verificamos nos agentes a preocupação que estas práticas não se limitem aos seus campos de atuação, mas que se tornem parte da realidade de outros colegas.

Este, portanto, é o momento de refletir sobre essa ilha produzida dentro da escola, pois a lei foi pensada como uma obrigação elementar às produções de todas as áreas e disciplinas do currículo. Isso posto, precisamos avançar em todas elas.

Considerando a visão traduzida dessa política acerca dos valores simbólicos de transformação social e cultural da sociedade, assim como o problema levantado e exposto no tópico inicial desta pesquisa, as reflexões das análises realizadas aqui, precisam, continuamente, ser elementos considerados nas etapas da política pública, pois apontam que a atuação do Estado continuará limitada, caso se mantenha restrita à criação de um plano ou de um currículo.

Por isso, recomenda-se o acompanhamento de todos os atores de maneira proximal, assim como de seus entendimentos e agenciamentos. Como Lotta e Pavez (2009) explicam, a fase de implementação funciona como uma alavanca que pode erguer todas as contribuições trazidas pela lei, favorecendo a criação de um status categórico, confirmando-se como uma política que funcione apenas como uma lembrança trazida pelos professores em dias comemorativos do calendário escolar.

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Publicado em 26 de abril de 2022

Como citar este artigo (ABNT)

BEZERRA, Marcos Sales. Os desafios da organização escolar na implementação da lei n. 10.639/03: o caráter discricionário do agente implementador. Revista Educação Pública, Rio de Janeiro, v. 22, nº 15, 26 de abril de 2022. Disponível em: https://educacaopublica.cecierj.edu.br/artigos/22/15/os-desafios-da-organizacao-escolar-na-implementacao-da-lei-n-1063903-o-carater-discricionario-do-agente-implementador