A gestão educacional e os impactos da ideologia gerencialista para a educação pública

Este artigo tem como foco o discurso gerencialista que atualmente se propaga no espaço educacional com surpreendente adesão dos gestores a essa concepção para as instituições públicas; isso está em conformidade com a reestruturação do Estado no contexto global a partir da década de 1990.

Nos anos 1990, surgiram vários documentos oficiais sobre a reforma da educação no mundo que repercutiram e influenciaram o Brasil com novo ordenamento jurídico, o que se desdobrou em aprovação de leis, pelo Congresso Nacional, que materializaram essa nova configuração para a gestão pública nos principais serviços ofertados pelo Estado à população, inclusive no campo da Educação, que pautamos como foco deste estudo.

Com a adoção de um novo modelo de gestão, o modelo burocrático rende-se ao gerencialismo na gestão pública pautado nos moldes das organizações privadas. A burocracia passa a ser considerada incapaz e, por esse motivo, busca-se adotar novas medidas que possibilitem e promovam a melhoria dos recursos financeiros na configuração do Estado mínimo.

Devido às mudanças globais e culturais do sistema gerencialista, a administração pública é obrigada a adotar um novo modelo eficiente de gestão, disponibilizando novos conhecimentos organizacionais, tecnologias e maior fiscalização dos órgãos reguladores, exigindo do administrador público a implantação de novos paradigmas que realmente tragam ao setor público um atendimento de qualidade, possibilitando ao cidadão eficiência e eficácia nos seus serviços.

Nessa perspectiva, para tratar das mudanças na administração pública brasileira e educacional, deve-se partir de uma contextualização histórica da reforma gerencial. O primeiro tópico traz uma abordagem de conceitos e mudanças de um novo modelo de gestão na administração pública.

O segundo tópico trata do impacto do gerencialismo especificamente sobre a reforma do Estado no Brasil e a modernização da gestão, fundamenta essa discussão sobre os possíveis efeitos da execução de propostas gerenciais no campo da Educação, em especial no âmbito da escola pública no Brasil.

Ao final, as considerações apresentam as constatações do estudo sobre os impactos dessa ideologia gerencialista para a educação brasileira.

Um novo modelo de gestão na administração pública

Muitas transformações ocorreram na sociedade no início dos anos 1970, exigindo não só do setor privado, mas também do setor público, uma série de transformações como resultado da falência do modelo burocrático. As primeiras reformas implantadas nessa época para superar a crise do modelo capitalista, chamadas de reformas de primeira geração, foram as de caráter macroeconômico, cujas diretrizes podem ser encontradas no marco do Consenso de Washington. Os especialistas entendiam que os problemas econômicos da atualidade eram resultado de deficiências estruturais que precisavam ser encontrados reduzindo o domínio do Estado e abrindo as economias nacionais ao comércio global e criando novas condições de estabilidade monetária para os investimentos (Castro, 2007).

Intelectuais indicavam a necessidade de um novo padrão de gestão que tivesse a capacidade de regular as demandas de Estados sobrecarregados pela obrigação do Estado de Bem-Estar Social. Economistas, técnicos e especialistas das mais diversas áreas apontavam como um dos motivos da crise a inaptidão do Estado para gerenciar com qualidade a grande demanda dos serviços públicos, tais como saúde e educação, dentre outros. Para suprir a carência do Estado, nessas áreas foi articulado um novo ordenamento jurídico que pudesse sustentar um novo perfil para o Estado, de forma que as responsabilidades dos serviços ofertados à população não ficassem exclusivamente bancados na esfera do setor púbico. Mecanismos como a municipalização e a descentralização estiveram presentes nesse arcabouço jurídico. Passou-se a indicar ainda a privatização de serviços básicos e a flexibilidade da administração pública como caminhos para superar a crise que muitos acreditavam não ser apenas econômica, mas também de gestão. Era necessária uma reforma imediata que reavaliasse o papel do Estado com os setores referidos e os demais de sua responsabilidade (Nascimento; Albuquerque, 2012).

No sentido amplo, propõe-se uma redefinição do papel do Estado. Parte-se do pressuposto de que, se ele continua sendo um realocador de recursos, que garante a ordem interna e a segurança externa, tem os objetivos econômicos de estabilização e desenvolvimento. Contudo, para assumir os dois últimos papéis, cresceu de forma distorcida. Hoje, então, a “reforma” passaria por transferir para o setor privado atividades que podem ser controladas pelo mercado, a exemplo das empresas estatais. Outra forma é a descentralização, para o “setor público não estatal”, de serviços que não envolvem o exercício do poder de Estado, mas devem, para os autores, ser subsidiados por ele, como: educação, saúde cultura e pesquisa científica (Behring, 2003 apud Nascimento; Albuquerque, 2012, p. 178).

Com o intuito de superar as continuas crises, no ano de 1989 autoridades de Estados e economistas propuseram um encontro em Washington para gerar uma política comum que trouxesse soluções para conter a crise do Estado, estabilizando-a e retomando o crescimento. Nesse Consenso foram emitidas várias diretrizes, aparentemente em consonância com os participantes, que deveriam ser aplicadas pelos Estados para superação da crise estatal.

De acordo com Nascimento e Albuquerque (2012), o Consenso de Washington não ficou restrito à economia. Tratava-se de uma reforma da máquina estatal e abarcou todos os serviços até então pertinentes ao Estado. A repercussão do Consenso de Washington e sucessivamente a reforma que ele desencadeou abalou consideravelmente a esfera educacional. A visão dos especialistas era de que a crise educacional não era procedente da fragilidade de financiamentos, mas sim resultante da forma da interferência do Estado, que, de acordo com o Consenso, não tinha condições de administrar sistemas educacionais tão complexos; logo, essas responsabilidades deveriam ser repassadas à iniciativa privada e às demais entidades federadas a fim de diminuir ao máximo a intervenção do Estado nesse domínio. Os peritos apontavam que o problema educacional não era de investimento, mas de gerenciamento.

A crise de qualidade expressa, por outro lado, a incapacidade gerencial do Estado para administrar os imensos e aparentemente ingovernáveis sistemas educacionais. Trata-se de um complexo problema administrativo cuja solução não requer um aumento de recursos, mas uma destinação mais eficaz dos mesmos (Gentili, 1998 apud Nascimento; Albuquerque, 2012, p. 18).

Nascimento e Albuquerque (2012) falam que a mudança do modelo burocrático para o gerencial promoveu a abertura a debates, considerações e comparações sobre ele e consideram que esse paradigma era um obstáculo para o desenvolvimento econômico e social, pois era moldado em regras rígidas que paralisavam a capacidade do funcionamento adequado do Estado, havendo necessidade de uma rápida reforma.

Para esses estudiosos, a mudança realizada para o modelo gerencialista não extinguiu a centralidade nas decisões, presente no modelo em declínio, o burocrático. O alto escalão das instituições continua a transferir atividades, fiscalizar e avaliar os resultados.

A teoria neoconservadora da Administração defende que a gestão deve ser determinada, não desperdiçando tempo elaborando métodos pouco “rentáveis”, mas sim buscando resultados que venham potencializar a produção e/ou serviços; nessa situação percebemos as características do modelo gerencial. Outro perfil desse modelo é a busca pelos objetivos estabelecidos pelo meio geral em que a organização está inserida, e nem sempre pelos objetivos determinados pelos gestores.

Sua reflexão é orientada para a realização de uma finalidade. Nessa perspectiva, a particularidade da gestão “reside no fato de que se trata de perseguir uma finalidade escolhida por indivíduos, nem uma finalidade negociada no interior de uma coletividade, mas uma finalidade imposta do exterior” (Gaulejac, 2007 apud Nascimento; Albuquerque, 2012, p. 64).

Medeiros e Rodrigues (apud Costa, 2010) explicitam que a new public management funda-se no pensamento da lógica econômica, reduzindo o espaço da ingerência estatal, concentrando-se em funções regulatórias; ou seja, o Estado deve ausentar-se, renunciando a seu papel de executor, passando a ser simplesmente fiscalizador das políticas públicas. As políticas sociais de caráter compensatório são evidenciadas e têm sua execução delegada a terceiros; os cidadãos são vistos como clientes; bens e serviços públicos, avaliados por normas de mercado; organismos públicos passam a adotar métodos empresariais de gestão (management) focados na eficiência; funcionários públicos são avaliados por critérios de desempenho próximos aos utilizados nas empresas privada.

Gerencialismo e educação

A partir dos anos 1990, ocorre a implantação das reformas da administração pública do Estado, adotando o modelo gerencial de gestão, que busca reproduzir, no espaço público, a lógica de empresa, atribuindo aos cidadãos, definidos como usuários dos serviços públicos, o papel de clientes e, ao gestor, o papel de gerente. Na esfera da escola pública, particularmente, tal modelo é reproduzido como expressão de um processo acelerado de modernização, que conta com a participação ativa do empresariado na definição e execução das políticas públicas.

A lógica gerencial de eficiência e focalização dos resultados apresenta-se na política de descentralização da gestão da Educação com o discurso de que era necessária a união de todos em torno da melhoria da qualidade da escola aumentando sua eficiência, sua eficácia e produtividade (Medeiros; Rodrigues apud Castro, 2007, p. 116).

Segundo Almeida, Stelzenberger e Gonçalves (2012, p. 8), diante dessa realidade supostamente plausível traça-se um percurso para obtenção de melhores indicadores de qualidade, sendo necessário um gerenciamento escolar aliado a uma avaliação externa e com encargo pelos resultados, na esfera pedagógica e administrativo-financeira. Dessa maneira, o discurso da gestão por resultados passa a fazer parte do domínio da gestão educacional.

Para atingir esses objetivos de controle de qualidade para racionalização, eficiência e eficácia, era necessário produzir na gestão escolar uma profunda transformação que permitisse associar de fato a Educação às exigências econômicas, sociais, políticas e culturais, terminando com o isolamento das ações educativas.

Na perspectiva de Nascimento e Albuquerque (2012, p. 9), o accountability é o movimento com características marcantes desse sistema gerencial presente na escola. Esse movimento de descentralização do Estado para os municípios, e deles passando a responsabilidade para a escola, provocou a criação e o fortalecimento dos conselhos escolares com a finalidade de contribuir na tomada das decisões, fiscalização e execução das ações da escola; todavia, particularmente seu interesse é paulatinamente tirar do Estado o seu dever de financiador e executor das políticas públicas, passando apenas a instigador, avaliador e fiscalizador da escola.

Esse novo paradigma gerencial vem substituindo gradativamente os modelos burocráticos de gestão, trazendo modificações em todos os setores sociais. No campo da Educação, desde os sistemas centrais até a escola passam a ter adotadas diretrizes gerenciais na condução dos serviços educacionais. As influencias fazem-se presentes na gestão escolar, entre outros, por meio da descentralização; nas instituições dos colegiados; e na participação da comunidade escolar nos processos de decisão da escola (Castro, 2007 apud Nascimento; Albuquerque, 2012, p. 131).

Percebemos que o modelo gerencial faz um discurso de descentralização, mas torna-se incoerente em seus métodos e demonstrando a sua força centralizadora, visto que o Estado não abre mão da elaboração das políticas a nível macro e da avaliação da atuação das instituições acerca da aplicação delas.

Torna-se nítida a tendência do Estado de retirar-se de suas responsabilidades, repassando-as à comunidade escolar, ao mesmo tempo que confere autonomia às escolas para que elas busquem recursos na esfera privada, quando transfere formalmente tal ocupação a esse setor. Esse discurso sobre autonomia escolar é sustentado pela argumentação de que, para garantir que as políticas da escola produzam efeitos para sanar as necessidades das comunidades, elas devem ser formuladas e aplicadas com a colaboração dessa mesma comunidade (Nascimento; Albuquerque, 2012, p. 10).

Busca-se, por meio da política de autonomia escolar hegemônica, a ampliação da liberdade de decisão e a gestão institucional dos recursos materiais e financeiros (em alguns países também dos recursos humanos) para dinamizar e otimizar a prática escolar e a flexibilização das diretrizes para permitir a produção em equipe de um projeto pedagógico institucional direcionado para objetivos que tenham significado para seus usuários (Krawczyk, 2002 apud Nascimento; Albuquerque, 2012, p. 65).

A descentralização para o mercado não se apresenta apenas na sua forma tradicional, quando o Estado delega suas atividades ao setor privado, mas também se evidencia na prestação de serviços da escola a esse setor, abrindo espaços – por exemplo, adequando seus currículos às demandas dos mercados; dessa maneira a educação se torna mercantilizada pelo Estado.

O processo de descentralização para o mercado é uma forma de privatização da Educação que não se realiza, prioritariamente, pela transferência dos serviços públicos para o setor privado, mas por um conjunto de reformas que buscam aproximar as “decisões” do não mercado (as decisões públicas) das “decisões de mercado”, criando um quase mercado em educação, isto é, provocando uma gestão do sistema e da escola – com novas formas de financiamento, fornecimento e regulação diferentes das formas tradicionais exclusivamente assumidas pelo Estado – que simule o mercado (Krawczyk, 2002 apud Nascimento; Albuquerque, 2012, p. 68).

Nascimento e Albuquerque (2012) ressaltam que a escola não é livre das interferências ideológicas das doutrinas das classes dominantes, porém, para perpetuar a estrutura de dominação, ela precisou passar por mudanças estruturais que a tornassem mais democrática tanto no acesso quanto na sua administração; podemos citar o processo de eleição direta para diretores das escolas, a participação da comunidade local na tomada de decisões e a presença dos conselhos escolares.

A ampliação da participação coletiva desses atores sociais nos colegiados leva-nos a entendê-la como uma estratégia criada para democratizar mais a escola, superando uma administração autoritária e possibilitando uma gestão democrática que procure envolver todos que direta ou indiretamente participam do processo educacional, possibilitando uma aproximação mais efetiva da escola com a comunidade escolar.

Nesse sentido, a sua gestão passa necessariamente pela estrutura do poder necessária a essa dominação. Essa percepção permeia algumas das teorias e práticas mais críticas na área educacional nos últimos 25 anos, resultando em proposta de uma administração escolar numa perspectiva democrática, o que significa em termos concretos: a ampliação, o desenvolvimento de processos pedagógicos que possibilitam a permanência do aluno no sistema escolar e as mudanças nos processos administrativos no âmbito do sistema, com a eleição de diretores pela comunidade escolar (professores, pais, e funcionários) e participação desta nas decisões (Corrêa; Pimenta, 2010 apud Nascimento; Albuquerque, 2012, p. 34).

O método gerencial é inserido no modelo de gestão educacional; esse método coloca como arcabouço precursor para a melhoria do sistema a participação dos clientes nos serviços educacionais. Esse modelo inclui também a defesa da responsabilização dos administradores e o protagonismo de pais, alunos e professores nas tomadas de decisão da escola, aspectos intrínsecos à nova gestão pública (Medeiros; Rodrigues apud Cabral Neto, 2009, p. 198).

No domínio das escolas, são notadas as influências provocadas pelas transformações na gestão pública, sendo percebida a reforma gerencial como mudança estrutural do Estado, que não pode ser confundida com uma simples introdução de novas formas de gestão. Devido às possibilidades de participação, emancipação e descentralização prenunciadas nas suas diretrizes, ela se expõe como imprescindível no aperfeiçoamento do governo, da democracia da Educação, à medida que presume e procura melhorar os aparelhos de responsabilização e transferência da administração pública. É possível perceber que a maneira como se operacionaliza a gestão democrática não combina com a sua aplicação e o faz de forma diferenciada, pois faz um convite à comunidade escolar para exercer tarefas antecipadamente pensadas e planejadas sem a presença dos atores educacionais (Medeiros; Rodrigues, apud Castro, 2007, p. 140).

Considerações finais

A lógica gerencial de eficiência com focalização nos resultados apresenta uma política de descentralização da gestão da educação com o propósito de produzir melhoria da qualidade da escola, provocando processos que são alimentados pela lógica do mercado, como a eficiência, eficácia e produtividade, com fins de lucro.

Com esse intuito, é feita uma reforma no gerenciamento escolar guiada pelo pressuposto da administração privada; além disso, existe uma política de avaliação externa que usa os indicadores como resultados bons ou ruins que justificam penalidades financeiras às instituições públicas.

Essas mudanças trazem à escola a racionalização de gastos, como acontece nas empresas privadas, responsabilizando a escola pelos seus resultados. Em outras palavras, os estabelecimentos escolares têm que realizar mais atividades com os mesmo recursos disponíveis, ocorrendo a descentralização das responsabilidades, ou seja, exime o poder central do compromisso pelo sucesso e insucesso das políticas aplicadas na escola, sendo o responsável por isso o gestor local (que seria o diretor da escola), o conselho dos pais e mestres e outras instancias legalmente reconhecidas.  Essas mudanças provocam a criação e o fortalecimento dos conselhos escolares, que se encarregam de tomar decisões, fiscalizar e executar ações e projetos na escola, possibilitando maior eficiência e eficácia dos resultados na esfera pedagógica e administrativo-financeira.

Esse movimento de reforma da escola também traz abertura para a participação da comunidade escolar e de instituições de colegiados com vistas a promover a participação da comunidade escolar nos processos de decisão da escola, até mesmo na formação do seu plano pedagógico. Todavia, os mecanismos de privatização e terceirização presentes no pressuposto da reforma em curso trazem uma perspectiva de democratização e descentralização da gestão escolar voltada para a lógica do mercado; isso não promove a qualidade da educação pública.

Percebemos que essas mudanças não produziram os objetivos desejados para uma escola cidadã, uma escola autônoma e participativa, mas se contradiz nos seus métodos, pois o Estado não abre mão da elaboração das políticas e da avaliação da atuação da escola na aplicação dessas políticas, que são previamente elaboradas pelo Estado, somente passando pela aprovação dos conselhos escolares para que aceitem aquilo que já foi antecipadamente determinado pelo Estado.

Nesse modelo, o Estado quer apenas se livrar da sua responsabilidade, repassando-a para a comunidade escolar. Por isso ele dá autonomia para a escola buscar recursos (materiais e financeiros) com a iniciativa privada ou com a comunidade, alegando que a escola deve garantir as políticas que vão produzir resultados que servirão para resolver suas próprias necessidades. O discurso é que essas políticas devem ser formuladas e aplicadas com a colaboração da comunidade local, tendo em vista suas próprias demandas.

Constatamos que essa mudança gerencial não se restringe somente à privatização da Educação, mas também à adoção de um conjunto de reformas impostas pelo mercado que acaba provocando novas reformas de financiamento, fornecimento e regulação diferentes das formas anteriormente assumidas pelo Estado, trazendo as características do mercado para dentro da escola.

Assim, com as políticas mercantilistas implantadas na escola para promover a qualidade total na Educação, a gestão escolar fica presa às armadilhas do projeto capitalista e, como instituição púbica, ao invés de oferecer educação de qualidade ao público, está cada vez mais perdendo, junto a seu público, a credibilidade em relação aos serviços prestados.

Em total sintonia com a ordem capitalista mundial, a ideologia gerencialista vem para equilibrar as forças do mercado e fortalecer o setor privado em detrimento do público; por isso, cada vez mais as famílias se ocupam na busca por estabelecimentos privados para seus filhos, concluindo que é o melhor investimento em educação que podem fazer para eles, não se valendo das instituições escolares públicas.

Referências

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