A importância de considerar o Fundeb como política pública de Estado na garantia do direito à Educação Básica

Desde a instauração da ordem constitucional de 1988, que consagrou como dever do Estado Brasileiro a garantia do direito à educação, o ensino público tem sido impulsionado por importantes iniciativas financeiras. Nessa esteira é que foi criado, em 1996, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), que surgiu como primeira ferramenta de amparo orçamentário à educação pública.

Após dez anos de vigência, o Fundef cedeu lugar ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), demarcando uma ampliação do projeto de financiamento à rede pública de educação, que não mais se restringia ao Ensino Fundamental, referindo-se desde então a toda a Educação Básica. Esse novo cenário, com período previamente estabelecido até 2020, passou a promover uma distinta distribuição de recursos entre os entes, de modo que sua renovação se mostrou fundamental à continuidade das políticas públicas voltadas ao setor educacional.

Assim, e sob a discussão de novas demandas, o Congresso Nacional aprovou a renovação do Fundeb, reforçando a importância dos aportes financeiros que compõem o Fundo para que o direito à educação seja assegurado aos cidadãos brasileiros, o que se pretende abordar neste texto.

Para isso, de início, será explorada a natureza do programa, a fim de que se assentem seus principais objetivos e como se dá seu funcionamento para que eles sejam atendidos. Após, será tratada a questão estrutural do Fundeb se considerado política educacional, passando por suas maiores contribuições à Educação Básica em sentido amplo. A partir daí, enfim, deverá ser traçado um panorama sobre a ferramenta relativamente à efetivação do direito à educação como previsto na Constituição da República.

O que é o Fundeb

O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação é uma das principais ferramentas de financiamento do ensino básico brasileiro. De natureza pública e em substituição ao Fundef, o programa se formaliza por um fundo maior resultante de 27 fundos menores referentes aos Estados e ao Distrito Federal. Os aportes financeiros são reunidos de modo que, em momento posterior, possa ser realizada adequada redistribuição de recursos entre tais entes, de acordo com suas especificidades, cabendo, em complementação, eventual participação financeira da União.

Os recursos de complementação do Governo Federal apenas entram em jogo quando os estados não conseguem arrecadação suficiente para investir o valor mínimo por aluno, estipulado nacionalmente por uma portaria interministerial do Ministério da Educação e do Ministério da Fazenda. [...] Isso significa que, no caso de um Estado não conseguir atingir esse aporte mínimo de investimento por aluno da sua rede, com base na sua própria arrecadação, o Governo Federal entrará com a complementação necessária (Oliveira; Burlamaqui, no prelo).

Tais recursos, deve-se dizer, são provenientes da arrecadação de impostos de investimento vinculado à educação, como estabelecido pelos artigos 212 e 212-A da Constituição (Brasil, 1988), o que faz com que o Fundo possa se manter continuadamente com dinheiro público, assegurando seu completo funcionamento, de maneira que sua destinação aos entes se volte com recorrência ao financiamento de ações de manutenção e desenvolvimento da Educação Básica pública. E como estabelece o Art. 211 da Constituição (Brasil, 1988) a organização em regime de colaboração entre União, estados, Distrito Federal e municípios, cada um deles será atendido de forma diversa, de acordo com suas atribuições e necessidades, observando a busca pela isonomia, fundada na solidariedade (Oliveira; Burlamaqui, no prelo), marcante na forma federativa de organização do Estado Brasileiro.

É de acordo com essa avaliação que o elemento federativo que envolve toda a estrutura do programa se mostra crucial a seu funcionamento, tornando-o ainda mais complexo no que se refere à redistribuição de recursos que se dá entre as esferas subnacionais de governo (Afonso; Castro, 2019, p. 20-21), ressaltando-se mais uma vez a importância da complementação das verbas por parte da União, já que se observa, com base nessa atuação complementar, uma espécie de movimento de promoção isonômica entre estados e principalmente entre municípios – que possuem distintas capacidades financeiras. A prática, não prevista em dispositivo legal no caso do Fundef (o Fundo anterior relacionado à distribuição de recursos entre os entes), passou a ser positivada a fim de que pudesse ser utilizada no âmbito do Fundeb, buscando manter seus efeitos.

É inegável, entretanto, reconhecer que a complementação da União (ainda que ilegal) contribuiu para atenuar a gritante desigualdade de recursos educacionais que impera no Brasil. A redistribuição do Fundef entre os governos federal e municipais, por sua vez, também concorreu para certa equalização de condições de financiamento da educação dentro de cada estado (Militão, 2011, p. 126).

Nesse sentido, e proporcionando também uma coordenação de equidade entre os entes, o Fundeb tem impacto direto sobre as etapas de Educação Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Médio, independentemente da localização das escolas e das modalidades – ensino regular, Ensino Especial e Educação de Jovens e Adultos –, refletindo também no Ensino Profissional integrado. A distribuição, que se dá com base nos dados do Censo Escolar mais recente, apoia-se em critérios objetivos, como número de alunos matriculados nas redes de Educação Básica pública (Oliveira; Burlamaqui, no prelo) e se faz de forma periódica e (para que sejam evitadas intercorrências de cunho político) automática. Para a análise dos dados gerais acerca do funcionamento do Fundeb, o documento do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) (Brasil, 2018) traz informações suficientes.

Como instrumento estrutural da política de educação brasileira, o Fundeb foi recentemente renovado, por meio da Emenda Constitucional nº 108/20, que instituiu seu novo regime, e da Lei nº 14.113/20, que passou a regular seu funcionamento. E, como é típico de diplomas normativos, eles passaram a prever uma nova ordem de coordenação entre os agentes envolvidos, ampliando a garantia de participação orçamentária dos entes na Educação Básica, consagrando a inovação, surgida em 1996, como política pública de matriz estatal voltada à efetivação do direito à educação.

Por que considerar o Fundeb como política pública de Estado é importante

Estado e governo se distinguem de muitas maneiras; o tempo de ação é uma das mais importantes. O que se quer dizer é que a continuidade de iniciativas programáticas e de regência públicas se mostra como elemento decisivo para a caracterização de uma política implementada pela esfera administrativa.

Ora, nas democracias atuais, sobretudo nas republicanas, é comum que aqueles que assumem a gestão de um país coloquem em prática ações ligadas a seu próprio programa de governo, como resultado de suas pautas e de sua ideologia, que passa a se espelhar na gestão da máquina pública, sendo medidas de política de governo. Do contrário, políticas de Estado se desprendem de ideologias partidárias, relacionando-se a um projeto de país a longo prazo, que não se sujeita ao sabor de eventuais governantes, exatamente por se constituir como essência programática previamente instituída pela ordem constitucional vigente.

Em outras palavras: políticas de governo são aquelas ligadas à forma de administração que aqueles que ocupam as posições de poder em determinado período julgam como adequada. Políticas de Estado, por outro lado, são práticas programáticas que ultrapassam interesses políticos momentâneos, já que amparadas nos ideais de projeto de construção nacional fundado pela ordem vigente, acima de quaisquer situações passageiras.

Assim, o reconhecimento do Fundeb como política de Estado permite que o programa seja reavaliado e mantido, buscando constantemente seu aprimoramento, uma vez que interesses políticos de ocasião não podem se sobrepor a objetivos nacionais de caráter estrutural, sendo assegurada a sua continuação para a melhoria da Educação Básica.

Essa análise só se faz possível quando considerado o Fundeb como política pública per si. Quanto a isso, são diversas as avaliações que não abrem espaço para dúvidas (Oliveira, Burlamaqui, no prelo), de modo que antigas discussões sobre a natureza jurídica do Fundo tenham dado lugar a novos debates, que se apresentam fundamentalmente se tomado como premissa o fato de o programa ser uma política pública, já que se caracteriza como um “conjunto de programas, ações ou medidas articuladas, cujo escopo consiste em movimentar a máquina do governo no sentido de realizar algum objetivo de ordem pública” (Bucci, 2006, p. 13-14), permitindo o desenvolvimento de novas linhas de argumentação amparadas por marcos teóricos que permitem uma análise mais minuciosa do Fundeb à luz das teorias de políticas públicas.

É esse o caso da classificação de políticas com base na verificação dos problemas que justificam sua implementação, descolando-se da mera análise sobre o decisor que as elabora ou as coloca em prática (Lowi, 1972), indicando tendências que se voltam ao conflito que uma política visa dirimir. Nesse cenário surge o que se entende como dimensão estruturante de uma política: seu enfrentamento como

proposta desenvolvida com a participação da comunidade interessada; visando o fortalecimento da mesma e a continuidade dos processos; com a preocupação de dialogar com as outras ações já em andamento naquele território; [...] e que busque efeitos duradouros e justos (Oliveira, 2014, p. 53).

Em síntese, quanto à avaliação da dimensão estruturante de uma política, no caso do Fundeb, deve-se compreender que o Fundo marca a estrutura da política educacional brasileira não apenas por ser resultado de planejamento e possuir execução continuada por longo período de tempo, mas também por servir de suporte a novas iniciativas que busquem elaborar e implementar outras políticas públicas (Oliveira; Burlamaqui, no prelo), constituindo-se como uma espécie de espinha dorsal no que se refere à política da Educação Básica brasileira, sobretudo em termos de financiamento.

Não é incongruente afirmar que o Fundeb, atualmente, é apresentado como a base para o desenvolvimento de outras políticas de educação. Pelo contrário, por sua essência financeira, ele proporciona recursos a serem investidos em iniciativas próprias dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.

Possuindo impacto sobretudo financeiro na política educacional dos estados e municípios, o Fundeb permite que outras políticas, que vão desde a Política Nacional de Educação até as Políticas de Alimentação Escolar, sejam postas em prática de maneira mais ampla e efetiva, de modo que o Fundo acaba por se concretizar como um incremento à promoção do direito à educação (Oliveira; Burlamaqui, no prelo).

Considerando que essa dimensão estruturante é crucial ao entendimento de que o Fundeb se demonstra como política pública, vale avaliar que a própria revisão da situação jurídica do Fundo, que se deu em 2020, é consequência de tal reconhecimento. Isto porque, de acordo com uma abordagem sequencial de programas estatais, foi estabelecido um modelo de estudos baseado na noção do ciclo de vida de quais são dotadas as políticas públicas (Baumgartner; Jones, 1995). Como todo modelo, por óbvio, ele se faz passível de críticas, não podendo ser definitivo. Essa perspectiva, entretanto, sugere um ponto importante: toda política pública passa por uma etapa de avaliação que tem como finalidade a manutenção, o aprimoramento ou o encerramento da política em questão.

E é exatamente por essa análise que o Fundeb foi rediscutido em 2020. Sua revisão, que, dentre outras coisas, possibilitou que se investigasse em que medida o Fundo produz os efeitos que pretende por meio de mecanismos democráticos de checagem, é exemplo de como o modelo cíclico de políticas públicas acaba por reafirmar o Fundo de natureza tributária como uma política pública voltada à efetivação do direito à Educação Básica.

Nesse sentido, vale destacar, finalmente, o fato de que qualquer ente, não importando se estado, município ou o Distrito Federal, somente pode avançar em medidas específicas ligadas à Educação Básica se tiverem recursos para aportar. Sem esses recursos, não pode haver investimento. E sem investimento não há como implantar novos mecanismos públicos de garantia de acesso à educação. Em outras palavras, é necessário que se tenha dinheiro para que se invista em educação. E, diante do cenário brasileiro, em que estão inseridas realidades muito distintas entre si, a redistribuição do dinheiro arrecadado é uma ferramenta essencial para a promoção do direito à educação de maneira isonômica.

Impactos do Fundeb no direito à educação

O direito à educação, como previsto constitucionalmente, possui variadas dimensões; seus desdobramentos diretos são ligados, sobretudo, ao ensino básico (Camargo; Andrade; Burlamaqui, 2016, p. 102). Não à toa, o dever estatal de investimento na Educação Básica se difere do que demanda o Ensino Superior – não se pode extrair da Constituição da República um direito subjetivo à Educação Superior, diferença fundamental desse estrato em relação à Educação Básica (Camargo; Andrade; Burlamaqui, 2016, p. 111). Isso acabou por ensejar a inclusão de uma política de financiamento como o Fundeb no texto constitucional.

O Fundo analisado, então, se demonstra uma importante política pública de efetivação do direito à Educação Básica em especial, por já partir da premissa de que tal direito, possuindo amparo e proteção de natureza constitucional, merece a atenção programática do Estado, de modo a exigir uma articulação própria e estruturada de forma complexa e específica.

Em geral, a implantação de políticas públicas demandadas pela Constituição importa em complexos arranjos institucionais, envolvendo a cooperação entre entes federativos, bem como alocação de grandes aportes financeiros. Além disso, as políticas públicas não possuem uma única forma de serem implantadas (Camargo; Andrade; Burlamaqui, 2016, p. 107).

Assim, o Fundeb apresenta-se como a ferramenta de maior influência financeira na Educação Básica, exatamente por ter sido criado sob o bojo da Constituição da República de 1988, que reconhece a Educação Básica como direito fundamental. É com base nesse entendimento que se pode compreender, ainda, que uma das maiores evoluções do Fundo atual para seu antecessor, o Fundef, foi a ampliação de sua área de abrangência, resultando na cobertura de “todas as etapas e modalidades que compõem a Educação Básica” (Militão, 2011, p. 128), o que contribuiu, inclusive, para que o próprio conceito de Educação Básica fosse recuperado.

Por essa perspectiva é que não se pode ignorar a importância dos debates relativos à implementação do Fundeb. Se a política parece ter causado melhoras ao sistema educacional atual, deve-se avaliar, por outro lado, que ela também perpetuou alguns dos problemas mais antigos do Brasil (Militão, 2011, p. 132), cuja solução é fundamental para a efetivação do direito à educação em abstrato. Nesse caso, mesmo que tenha surgido como um programa de caráter temporário, até sua longa permanência no tempo é justificada.

Ainda que possa parecer uma solução extrema perpetuar o que por duas vezes se optou por tratar de forma transitória, é inegável a importância de discutir algum aprimoramento no Fundeb ou no instrumento de financiamento que venha a substitui-lo. Mais do que se preocupar com a sua duração, é importante também trazer para o debate sua operacionalização como um todo: desde a origem dos recursos até a distribuição aos entes federativos (Afonso; Castro, 2019, p. 20).

É com esse ímpeto que, compreendendo a contribuição para a redistribuição de recursos promovida pelo Fundeb, enfrenta-se tal política de financiamento como crucial à manutenção da garantia do direito à Educação Básica no Brasil atual. Ainda que seja cedo para traçar projeções futuras sobre os impactos da recente renovação do Fundo por parte do Congresso Nacional, bem como projetar novas melhorias ao setor diante do incremento constitucional do programa, não se pode negar os impactos, sobretudo financeiros, que já foram causados por ele. E o saldo positivo, nesse cenário, apresenta-se com mais robustez relativamente à sua “preocupação de estabelecer um salário digno para o magistério público” (Winckler; Santagada, 2007, p. 43).

O fato é que, ainda que os recursos sejam calculados tendo estudantes e suas necessidades como base, em termos qualitativos, de desempenho, e quantitativos – estes sendo definidores inclusive dos valores a serem repassados a cada ente (Winckler; Santagada, 2007, p. 42), a figura do professor também se mostra de alta relevância para a articulação da política, que não por outro motivo, como seu nome sugere, volta-se não apenas à manutenção e ao desenvolvimento da Educação Básica, mas também à valorização dos profissionais da Educação.

Dessa maneira, percebe-se que o Fundeb se direciona à Educação Básica em sua totalidade, atingindo todas as suas modalidades, todos os seus níveis e todos os agentes que estão envolvidos em seu sistema. Não restam dúvidas sobre como seus impactos financeiros o consagram como uma política pública de grande importância para assegurar o direito à Educação Básica de modo direto ou indireto – este manifestado por seus efeitos financeiros que possibilitam a tomada de distintas iniciativas pelos entes com o objetivo de suprir demandas e necessidades locais.

Considerações finais

O Fundeb se apresenta, nos tempos atuais, como uma ferramenta de impulso fundamental para que as diretrizes da política educacional brasileira sejam postas em prática com continuidade. Assim, compreende-se que o Fundo, de natureza contábil, deve ser enxergado como uma política de Estado, não de governo, cabendo travar discussões sobre mecanismos que possam aprimora-lo de modo a fortalecer a situação financeira dos entes para que cada um deles, à sua maneira, possa atuar na Educação Básica conforme suas próprias necessidades, capacidades e especificidades.

Isso se dá apenas se os debates sobre o fato de o Fundeb ser uma política pública por si só forem superados, como tem sido tendência a nível nacional. Ainda que o Fundo se constitua como um conjunto de outros 27 fundos, possuindo toda a sua operacionalização um caráter evidentemente tributário, sua estrutura não deve ser ignorada. Nesse sentido, o que se propõe é que se tome como certo que grande parte da estrutura da política de Educação Básica resulta, em alguma medida, da aplicação financeira proveniente do programa.

É essa dimensão estruturante do Fundeb que permite que se proporcione que outras políticas públicas sejam implementadas a nível subnacional; sua revisão após períodos determinados é essencial ao funcionamento da máquina pública educacional em termos de efetividade.

Nesse sentido, e levando em consideração a previsão constitucional do direito à Educação Básica, são positivas as avaliações feitas até o momento, sobretudo se comparadas aos poucos avanços promovidos pelo Fundef (política anterior), principalmente pela amplitude da política atual, que se volta a todas as esferas e modalidades do ensino básico da rede pública.

Desse modo, tem-se que a garantia da efetivação do direito à Educação Básica deve muito à iniciativa revista e prolongada no ano de 2020. Mesmo que não se depare, no Brasil, com um cenário isento de críticas, deve-se reconhecer as melhorias relativas aos corpos discente e docente do segmento causadas pela distribuição de recursos que se observa como consequência da adoção de uma política como o Fundeb.

Referências

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