Democracia escolar e o papel da gestão na escola do século XXI

Cada vez mais múltiplo, diverso e com vozes querendo falar e exigindo ser ouvidas, o mundo em que vivemos está em constante transformação de formas, normas e parâmetros. Diante disso, da necessidade de diálogo e de busca por “meios termos” a fim de atender da melhor forma possível as demandas de todos, o meio escolar não poderia ficar inerte dessa realidade, muito menos fora dela.

Surgiu então a necessidade de mudar a forma como as escolas vinham sendo administradas e geridas para um modelo mais inclusivo e que propiciasse maior interação entre os personagens do contexto e a comunidade escolar.

Os levantamentos realizados para construção do presente trabalho consistem principalmente na busca de artigos e outros formatos acadêmicos de pesquisa nos principais periódicos de/em Educação do país, utilizando como banco de dados o SciELO e a Revista Brasileira de Política e Administração da Educação (RBPAE).

A escolha de ambas as plataformas ocorreu pelo fato de que são notoriamente conhecidas pelos seus vastos acervos de estudos científicos e publicações nos mais diversos tipos e níveis de periódicos dentro e fora do Brasil, principalmente quando se fala da SciELO.

A utilização de tais recursos e a forma para a produção desta pesquisa deram-se devido ao quantitativo de artigos já publicados sobre assuntos relacionados ao tema, como Gestão Escolar, associação de pais e mestres (APM), dentre tantos outros que permeiam a temática, não tendo como princípio tornar-se apenas mais um falando sobre o mesmo assunto, pela utilização de fontes e contextos similares, dentre outras recorrências.

Foi decidido entre os autores confeccionar um arcabouço de investigações inerentes ao tema que possibilitasse ao meio acadêmico uma real contribuição sobre ele. Sendo assim, tal fato corroborou o objetivo desta pesquisa, de confrontar as ideias passadas pelos autores elencados em nossas referências bibliográficas, trazendo os trabalhos de alguns para luz da atualidade e cotejando-os com a realidade vivenciada no cotidiano escolar relatada por outros.

Contemporaneidade do contexto educacional no Brasil

Cada vez mais vemos a pesquisa no ramo da educação crescendo, o que de fato só vem a contribuir com a qualidade dos discursos dentro e fora do meio acadêmico, tanto para questões de desenvolvimento quanto no que se trata de cobrança do Estado para melhores investimentos e construção de políticas públicas na pasta.

Mas é cabível reconhecer que tais exigências que pretendem fomentar e consolidar uma educação de qualidade no Brasil existem desde o período colonial, como é relatado por Cunha (1991). Em seu trabalho, Cunha (1991) menciona o dito “zigue-zague”, a eterna política educacional brasileira do vai e vem, notabilizando que as políticas eram elaboradas mais como de governo do que de Estado.

Diante disso, Carvalho (2006) percebe que historicamente as políticas públicas educacionais no Brasil sempre caminharam em prol do atendimento ora de demandas sociais ora priorizando as necessidades econômicas de um dado momento ou outro, mas de fato sempre desconectada de algum compromisso ou planejamento a longo prazo.

A partir da Constituição, de 1988, os parâmetros da educação brasileira passaram a caminhar ao encontro dos moldes de organismos internacionais. Desde então o Brasil perpassa um nítido e abrangente processo de mudanças e reformas estruturais em suas políticas educacionais, em que os principais tópicos que chamam a atenção são a elaboração de estratégias para construção de um currículo que abranja os mais diversos níveis de escolarização e modalidades de ensino (CANDAU, 2001) e na continuidade, acompanhamento e aprimoramento dos projetos políticos educacionais já existentes.

Anos após a promulgação da Constituição, em 1996, a aprovação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN), Lei nº 9.394/96 (Brasil, 1996), acabou constituindo um marco para a Educação brasileira, delimitando as atribuições de cada um dos níveis do Estado (União, estados e municípios) e possibilitando uma elaboração conjunta, entre as partes, de metas e parâmetros educacionais a nível nacional, mas principalmente a construção do caminho a ser trilhado para o alcance delas.

Vindo um pouco mais à frente, já na virada do século XXI, podemos falar das políticas educacionais com a seguinte concepção:

implementadas no governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) – atravessaram o governo de Luiz Inácio Lula da Silva, embora com benefícios de políticas sociais focadas e compensatórias ampliadas. No final do governo Dilma Rousseff, elas foram restauradas em seu caráter mais austero, com novos cortes no orçamento público, e têm ganhado impulso mais acelerado no atual governo Temer (Gawryszewski; Motta; Putzke, 2017, p. 730).

Ainda sofrendo cortes e com o seu sucateamento, constata-se o esmorecimento do sistema educacional brasileiro e paulatinamente corrobora o “efeito cascata” em que uma coisa vai ocasionando outra, como o desinvestimento na educação implica questões sociais e “não se restringe a questões econômico-corporativas, mas ético-políticas” (Gawryszewski; Motta; Putzke, 2017, p. 745).

Gestão escolar e o papel do diretor na escola

Muitas pesquisas nacionais e internacionais em Sociologia da Educação informam que, se o contexto socioeconômico e cultural da família tem peso significativo na definição do desempenho acadêmico do aluno, alguns fatores intraescolares poderiam limitar o efeito da origem social, promovendo a eficácia e a equidade na oferta educacional (Brooke; Soares, 2008; Sammons, 2008).

Levando em conta o fato de que os fatores extraescolares (condições socioeconômicas e escolaridade dos pais, entre outros), ainda que muito importantes, não respondem sozinhos pelo sucesso ou fracasso escolar, os estudos sobre a eficiência da escola têm priorizado a averiguação de fatores intraescolares. Creemers e Reezgit (1996), que buscaram definir esse efeito, indicam que, controlando as variáveis indicativas das características de origem dos alunos, de 10% e 20% da variável nos resultados de aprendizagem poderiam ser explicados por aspectos internos às escolas.

Inúmeras pesquisas foram desenvolvidas na área, buscando isolar as características sociodemográficas da população atendida pelas escolas, no intuito de reconhecer fatores escolares eficazes como promotores da aprendizagem de todos os alunos.

Sammons (2008) realizou um vasto levantamento dos resultados de pesquisas feitas em vários países nessa direção. Após isso, unificou onze fatores-chave de eficácia escolar que devem ser considerados simultaneamente, ou seja, pelas varias conexões possíveis entre eles: liderança profissional; objetivos e visões compartilhadas; ambiente de aprendizagem; concentração no ensino e na aprendizagem; ensino e objetivos claros; altas expectativas; incentivo positivo; monitoramento do progresso; direitos e responsabilidades do aluno; parceria casa-escola; organização orientada à aprendizagem.

A autora chama a atenção para as características contextuais que devem ser ponderadas na identificação desses fatores, lembrando que os estudos não são diretamente transferíveis para outros contextos (Sammons, 2008).

No campo da pesquisa educacional nacional, esse debate é mais recente. Alves e Franco (2008) averiguam o contexto e os avanços da pesquisa e sua eficiência escolar no Brasil, apresentando uma revisão da literatura nacional sobre o tema.

A partir dessa verificação, os autores sintetizam quais seriam os fatores intraescolares associados à eficácia escolar nos estudos nacionais: recursos escolares; organização e gestão da escola; clima acadêmico; formação e salário docente; ênfase pedagógica.

Conforme esse estudo, indícios relevantes sobre o efeito positivo dos três primeiros fatores no desenvolvimento acadêmico dos alunos têm sido encontrados nos estudos nacionais. Em particular, os autores evidenciam pesquisas realizadas com dados sobre as escolas brasileiras que apontam a percepção sobre a liderança do diretor e sua dedicação como características associadas à eficácia escolar.

Para o propósito deste estudo, destacamos a gestão escolar, comumente associada ou identificada com a liderança do diretor, como relevante para o resultado acadêmico dos alunos, tomando em conta a consideração de Sammons (2008, p. 351-352).

Muitos autores afirmaram que os diretores podem exercer papel importante na organização do trabalho escolar, liderando e coordenando sua rotina. A mobilização dos demais profissionais em direção a um ensino-aprendizagem mais eficiente por meio da articulação de planejamento, organização e acompanhamento/avaliação influencia diretamente o desempenho escolar dos alunos, conforme destacam Soares e Teixeira (2006).

O diretor assume-se, por um lado, como a ‘cara’ da escola; por outro, como representante – “o rosto” – do Ministério da Educação. Assim, alerta-se para a dupla função que o diretor desempenha, ou seja, enquanto representante da administração na escola e enquanto porta-voz dos seus colegas e da comunidade escolar que representa (Silva; Ferreira, 2011, p. 4-5).

As autoras, ao declarar a dupla função dos gestores escolares, possibilitaram compreender que, no momento de mudança dos profissionais da função diretiva das escolas, esses aspectos devem ser ponderados. No momento de instauração do processo de eleição direta para a direção das escolas públicas municipais, em outubro de 2017, o Sindicato Estadual dos Profissionais da Educação do Estado do Rio de Janeiro (SEPE) fez a seguinte afirmação: “A SME continuará tentando retomar o controle vertical que já faz nas escolas da rede e será muito importante estar organizado para enfrentar possíveis perseguições e exonerações sem base legal que possam vir a acontecer” (SEPE, 2017, online).

É importante destacar que o processo educativo é político e, portanto, tensionado o tempo todo pelas visões diferentes e igualmente os interesses distintos permeiam as relações escolares; muitas vezes surgem os conflitos, porém não adianta adotar a perspectiva ingênua de tentar eliminá-los; pelo contrário, deve haver o reconhecimento de que eles existem e precisam ser demonstrados e discutidos, possibilitando a construção de estratégias coletivas capazes de alterar a realidade.

O objetivo maior da comunidade educacional revela-se, portanto, o de se estabelecer uma comunidade de ensino efetivo, onde persevere, coletivamente, não somente o ideal de ensinar de acordo com o saber produzido socialmente, mas o de aprender em acordo com os princípios de contínua renovação do conhecimento, criando-se um ambiente de contínuo desenvolvimento para alunos, professores, funcionários e, é claro, os gestores (Lück, 2009, p. 16).

Com essa lógica, dentre alguns dos desafios exigidos pelo cargo, ela destacou as relações interpessoais e disse que sente dificuldade de fazer cobranças e/ou chamar a atenção dos colegas profissionais da educação, embora tenha destacado que compreendia que essas eram atribuições inerente ao cargo.

Ora, sabendo que é característico do homem dar palpite em todo e qualquer assunto do qual tome conhecimento, ao associar-se o maior grau de participação ao maior número de pessoas interferindo no processo, entra-se numa espiral de expectativas impossível de se atender nas organizações que pouco ou nenhum compromisso tem com qualidade eeficiência. […] Uma decisão prejudicial ao grupo ou simplesmente equivocada pode ser autorizada por um número imenso de pessoas (Gutierrez; Catani, 2000, p. 61).

Esse problema pode se reduzir, em tese, se a ação coletiva se estende para além das tomadas de decisões, atingindo o controle das ações públicas (Camargo, 1997, p. 265). A democracia (inclusive na escola) se sustenta na ideia de que “todos os envolvidos no processo político têm capacidade de representar seus próprios interesses e de regular seus atos por iniciativa própria” (Habermas, 1986, p. 920).

Projeto político-pedagógico

É possível observar que as escolas, em geral, declaram possuir seu projeto pedagógico, porém o que pode indicar a capacidade democrática do projeto, além da sua existência, notoriamente, são as maneiras como ele foi construído, considerando o seu grau de desenvolvimento e a forma de participação das pessoas nesse processo do universo escolar.

Portanto, um PPP que teve sua construção não apenas concentrada, mas realizada totalmente pela equipe da direção escolar ou ainda que somente seguisse um modelo predeterminando pela secretaria de Educação será muito possivelmente menos democrático do que um PPP que foi produzido com a participação concreta dos personagens da escola. Isso configura dizer que a maneira como o PPP é construído mostra que a capacidade dele pode servir como instrumento em prol da gestão democrática na escola (Drabach; Souza, 2014).

A construção coletiva do PPP se constitui numa situação concreta de superação das relações hierárquicas e autoritárias. Significa incluir toda a comunidade escolar no processo de tomada de decisões importantes sobre os rumos da escola e, sobretudo, significa caminhar na direção da superação da dualidade entre teoria e prática e entre os que elaboram e os que executam as tarefas na escola. A participação de todos na construção do PPP favorece a corresponsabilidade e o controle da sua concretização (Drabach; Souza, 2014, p. 233).

Contudo, ocorre e com regularidade de a escola produzir o seu PPP somente para dar resposta às solicitações formais registradas pelo gestor do sistema de ensino, perdendo-se duplamente com esse comportamento: de um lado, perde-se a capacidade pedagógica do projeto coletivo como instrumento de construção pela/da democracia; de outro, corrobora a ideia de que o projeto é apenas um protocolo legal e não possui nenhum tipo de contribuição técnica (de antecipar a solução de problemas) ou política (de tomar decisões e de estabelecer prioridades).

Em contrapartida, no que se refere aos conselhos e projetos pedagógicos, acreditamos que, dada a possível variação das respostas a esses itens, a escola com mais oportunidades democráticas dispõe de um conselho que se envolve por pelo menos três vezes ao ano e possui um projeto político-pedagógico que foi totalmente desenvolvido com a participação e autonomia dos docentes.

A gestão  escolar e o ambiente democrático

O ambiente democratico é assimilado como a vivência da existência de trabalho coletivo e dialogo desenvolvido no ambiente escolar, os quais são erguidos a partir de experiências promotoras de auxílio entre os docentes e os demais personagens da comunidade escolar evolvidos na definição dos rumos dos trabalhos institucionais e pedagógicos.

Pinto (1994) considera que a escola é uma organização que está compartimentalizada dentro de modelo sistêmico de gestão e que teve seus processos de tomada de decisões padronizados, à luz de uma razão não reflexiva, não dialogada. O diálogo aberto e franco entre os personagens coletivos e individuais, em uma instituição direcionada à educação de homens e mulheres, é pré-condicionado, de acordo com o autor, para a coletivização da sua direção, transportando-nos a crer que o diálogo é de fato o modo da superação social, ou, segundo Habermas (1986), essa condição está ligada ao desenvolvimento de um ato comunicativo.

Ainda segundo esses autores, o trabalho escolar é basicamente coletivo. O ambiente escolar é uma instituição que só se cria no coletivo. Assim, a evolução de ações que proporcionem maior qualidade nas relações de trabalho na instituição escolar colabora para o desenvolvimento da própria natureza do trabalho escolar. Dito de outra forma: quão mais horizontal a instituição consegue atuar, mais coletiva ela se torna. Como mais coletiva ela se dá, mais se encontra com a sua função formadora e de melhoria da ação comunicativa; logo, torna-se uma escola com mais qualidade educacional.

Este trabalho considerou que, no que diz respeito à atribuição dos diretores escolares, as maneiras que utilizam a eleição como instrumento principal ou complementar inclinam-se a ser de maneira mais democrática.

Em seguida a esse modo, acredita-se como condição parcial o abastecimento por meio de seleção ou concurso, porque, ainda que tamanho procedimento destaque tecnicamente a gestão escolar, se distancia do controle político do governo.

É senso comum que o melhor cenário democrático está nas escolas em que os docentes participam ativamente das decisões, sentem-se parte importante da escola e da sua gestão e, ligadamente com a sua equipe dirigente, constituem um coletivo que se torna responsável pela excelência do trabalho pedagógico e pela aprendizagem discente.

O eixo Estado x Educação inclina-se sobre os estudos que ou tomam a ligação de demandas sociais e ação ou a displicência do Estado diante desses processos ou, de outra parte, pesquisam o papel do Estado como o principal fornecedor dos serviços educacionais, discutindo assim sua essência, sua concepção e seu alcance.

O que podemos visualizar em parte da análise de Afonso (2001) ao citar a nova conjutura a partir de meados dos anos 1980 e dos anos 1990 e expor o entendimento de que,

apesar de ser necessário problematizar os efeitos (não lineares e contraditórios) da globalização e discutir a sua própria configuração como nova e poderosa ideologia, a análise sociológica das políticas educativas continua a não poder abrir mão da referência ao papel e à natureza do Estado nacional e às suas relações com as classes sociais e a não dispensar, portanto, o entendimento das especificidades (culturais, sociais, políticas, econômicas e educacionais) que estão impregnadas da (e na) história de uma dada formação social (Afonso, 2001, p. 36).

O Plano Nacional de Educação, estruturado com 20 metas e 253 estretégias, estabelece entre suas diretrizes o item “VI – Promoção do princípio da gestão democrática da educação pública”. O Art. 9º define que:

os estados, o Distrito Federal e os municípios deverão aprovar leis específicas para os seus sistemas de ensino, disciplinando a gestão democrática da educação pública nos respectivos âmbitos de atuação, no prazo de 2 (dois) anos contados da publicação desta Lei, adequando, quando for ocaso, a legislação local já adotada com essa finalidade (Brasil, 2014).

É importante considerar a Meta 19, seguida de oito estratégias, que assinala:

assegurar condições, no prazo de dois anos, para a efetivação da gestão democrática da educação, associada a critérios técnicos de mérito, desempenho e à consulta pública à comunidade escolar, no âmbito das escolas públicas, prevendo recursos e apoio técnico da União (Brasil, 2014, s/p).

O poder de decidir, participando democraticamente e com os outros nos respectivos processos de tomada das decisões, representa o âmago da democracia e, consequentemente, sem participação na decisão não é possível conceber uma gestão democrática das escolas na perspectiva do seu autogoverno.É mesmo essa dimensão político-participativa decisória que confere sentido e substância às anteriores dimensões de eleição e de colegialidade democráticas (Lima, 2014, p. 1.072-1.073).

A existência do diretor como autoridade concreta emerge, portanto, em um ambietente econômico e político majoritariamente neoliberal, segundo aqui exposto, considerando que esses elementos (acúmulo de poderes, livre designação e demissão de gestores intermediários, preservação no poder por tempo ampliado, responsabilidade pelos resultados da gestão), especialmente por meio de avaliações externas e de prestação de contas (accountability), estabelecem com os postulados da Nova Gestão Pública, da qual lógica é que, sendo apropriado para a empresa, é também para toda a administração pública, e das orientações gerencialistas de tipo empresarial relacionadas aos modelos de governo e a técnicas de gestão que garantam a abrangência dos mais elevados padrões de eficácia e eficiência, de concorrência e atratividade, de inovação e diferenciação das escolas (Lima, 2013).

Apesar de o diretor reunir de maneira geral todas as decisões, “o processo é comandado pelo poder central que continua a regular, fortemente, os órgãos e instrumentos de gestão educativa ao nível local” e, desse modo, pode-se afirmar que quem dirige, em última instância, é o Ministério da Educação (Souza; Castro, 2012, p. 1.207).

Considerações finais

Chegado este ponto e dialogando com o que foi exposto pelos autores que realizaram a pesquisa e os citados no presente trabalho, é perceptível que a governança democrática dentro das escolas tem a ver com o fato de que os procedimentos usuais aplicados nas escolas e sistemas públicos de ensino visam estabelecer ou aumentar a gestão democrática, sendo algo cada vez mais essencial para o atual formato das escolas do século XXI.

Ferramentas como o PPP, conselhos escolares e as associações de pais e mestres auxiliam na construção de um lugar de maior diálogo entre os personagens do ambiente escolar dentro, mas, sobretudo os de fora dos muros da escola.

Tais iniciativas reforçam ainda mais os laços da escola com a comunidade onde está inserida, reconhecendo assim como a influência de ambas as partes é mútua, reduzindo as “barreiras” físicas (dentro/fora) dos muros da escola, resgatando o real papel e a função social que ela tem para sua comunidade.

Diante de tudo que foi exposto, pode-se considerar a gestão como peça fundamental, articuladora e fomentadora da democracia dentro do ambiente escolar.

Sem diálogo não há espaço para resolução de conflito, para pensamento diferente, para diversidade de opiniões, ou seja, sem conflito e sem diversidade não há democracia.

No entanto, a democracia só é poderosa quando adentra de forma que venha a transformar os meios de convívio social. E isso requer a prática democrática em ação, o que significa que, além do princípio, envolve tratá-la como um procedimento. Mas, se os atores não estiverem dispostos a dialogar, haverá pouco espaço para a democracia na prática.

No mundo escolar, isso é ainda mais válido porque os parâmetros de uma boa gestão escolar também se medem pelos índices de democracia, interação entre as partes e diálogo na instituição de ensino, para que a escola seja vista como um espaço de construção.

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